空港关注：我国中小机场收费改革研究

 　　1.1研究背景与意义

　　随着我国经济社会的快速发展和“十三五”规划的逐步实施，不同地区之间的人员流动和货邮运输需求日益增多，社会公众对于交通运输方式的安全性、便利性和性价比要求也不断提高。我国幅员辽阔、人口众多，各地区的地形地貌和气候形态差别巨大，而民用中小机场建设周期短、投入运行快、社会效益好，是发展我国民用航空的公共基础设施。民用中小机场作为交通运输体系的重要组成部分，具有基础性和正外部性等特点，但是它们的经营情况普遍不够理想，据统计我国百分之八十左右的民用机场都在亏损运行，且旅客吞吐量500万人次的机场很难盈利。目前，我国民用机场收费的主基调是政府价格管制，而这样的价格管制既不符合价格机制改革的趋势，也不利于中小机场的持续健康发展。本文对比国外和我国民用机场收费方式，建议推动放松管制预期下的收费管理改革，通过改革收费方式提高中小机场的经营效益，对于促进中小机场的持续健康发展具有现实意义。

　　1.2国内外的相关研究

　　1.2.1国外研究状况

　　亚历山大 T.韦尔斯在其《机场规划与管理》[1]一书中，较为详细地介绍了美国机场的机场系统构成、机场规划与融资、机场管理过程等几个方面的内容，是机场运营与管理方面较为全面的著作。在管理方面提到了计划与预算、机场设施与服务定价、机场所有权和经营权等问题。

　　Juan Carlos Martin，Augusto Voltes Dorta[2]基于经济学理论，对机场的收费功能进行了测算，并提出了一套复杂的有利于机场经济性发挥的定价方式。

　　Hans Jarle Kind，Marko Koethenbuerger，Guttorm Schjelderup[3]研究了双边市场的效率问题，他们得出的结论是，与垄断势力相比，社会福利最大化可能降低平台商生产的产品数量，对平台征收增值税或进行补贴同样也会降低企业的产出水平。

　　这些研究的缺点是没有对不同业务量和类型机场的收费定价模式和运营方式问题进行深入细致的研究。

　　1.2.2国内研究状况

　　目前，我国关于机场收费定价模式方面的研究有一定成果，研究现状如下：

　　黄建伟[4]在其博士论文中，分析了机场规制的福利效应，并在比较研究各国机场规制经验的基础上，提出了我国机场价格上限管制的初步方案。

　　史普润[5]在其博士论文中，基于平台经济的理论对机场的市场集中度进行了研究，并依据贝恩的市场结构分类方法，得出我国机场业处于低集中寡占类型，寡占程度低，并存在向竞争性接近的趋势。

　　杨秀云、卓少杰、王新安[6]研究了我国机场业管制改革的有效性问题，认为我国应改革对机场业的管制，扩大机场业的竞争，从而提高机场业的绩效和消费者的效用。

　　这些研究的缺点是研究过于理论化和宽泛化，将我国所有的民用机场作为单一的研究对象，而忽视了机场之间由于区域、经济、业务量的差异而存在的巨大不同。

　　第二章 我国中小机场的特点与经营状况

　　2.1我国民用机场概况

　　2.1.1机场的定义和分类

　　国际民航组织(ICAO)对机场(Aerodrome)的定义是：供航空器起飞、降落和地面活动而划定的一块地域或水域，并包括域内的各种建筑物(如跑道、停机坪、航站楼、货站、综管楼、维修站、出入交通道路等)和设施设备(如陆空导航设备、空中管制设备、地面维修装置、消防安全装置等)。

　　机场按照其使用及服务主体的不同，可以分为民用机场和军用机场，民用机场又可以分为民航运输机场(Civil Aviation Airport)和通用航空机场(General Airport)。民用运输机场是为社会公众(旅客、货主、航空公司、物流企业、商业用户等)提供公共服务的机场，本文所研究的对象—机场，特指民用运输机场。

　　目前，国际和国内民航业界对于民用运输机场的分类尚无统一定义，根据机场的地位、功能、业务量和服务区域不同，机场的分类标准也不尽相同。

　　(1)美国联邦航空委员会(FAA)对机场采用动态的分类标准，美国机场按照吞吐量占当年航空旅客运输量的比例分为四类：

　　1、大型枢纽机场，年吞吐量需要占到总运输量的1%以上。

　　2、中型枢纽机场，年吞吐量需要占到总运输量的0.25%-0.999%。

　　3、小型枢纽机场，年吞吐量需占到到总运输量的0.05%-0.249%。

　　4、非枢纽机场，年吞吐量小于总运输量的0.05%。

　　这种划分方法以机场的旅客吞吐量为依据，采用动态数据作为标准，较为客观地反映了不同机场在国家民用航空运输体系中的地位和作用，避免了固定标准的呆板，对于我国进行机场分类具有一定的借鉴意义。

　　(2)日本的机场分类具有一定的描述性，共分为以下四种类型：

　　第一类机场：国际航空路线所必要的飞行场所。

　　第二类机场：主要为国内航空路线必要的飞行场所。

　　第三类机场：为地方航空运输必要飞行场所。

　　第四类机场：主要是市、町(即城镇)、村连结专用飞行场。

　　(3)我国对于机场的分类情况

　　我国对于机场的分类较为散乱，如按照运输网络中的性质分，《民航总局关于促进支线航空运输发展的若干意见》将机场分为枢纽机场、干线机场和支线机场三类。其含义分别为：枢纽机场是指国内国际航线密集的机场。在我国仅有北京首都国际机场、上海虹桥/浦东国际机场、广州白云国际机场这四大机场能称为枢纽机场;干线机场是指各直辖市、省会、自治区首府以及一些重要城市或旅游城市(如大连、厦门、桂林、青岛、深圳等)的机场，共有30～40个;支线机场是指地方航线机场，多指在本省、自治区内地面交通所不能及的地区设置的机场，一般航线有限，旅客吞吐量也不大，受季节性影响较大。

　　如按照机场旅客年吞吐量来划分，《民航中小机场补贴管理暂行办法》(民航发[2012]119号)，将年旅客吞吐量200万人次以下的机场定义为中小机场，并按照所在地区(3类)和生产规模(5档)将民航机场分为15类。

　　如在《支线机场的建设与发展》[7]一文中，我国学者刁永海、朱金福认为应该从机场的建设等级、航线网络构成、机场吞吐量三个方面对我国支线机场进行了界定。从机场的建设等级界定，支线机场应为飞行区等级在3C级以下，起降70座以下机型为主的小型机场;从航线网络构成界定，支线机场就是非枢纽机场，其主要功能是为枢纽机场输送旅客和货物，其运送的客货主要以当地为起点;从机场的吞吐量界定，主观确定某一吞吐量水平为基准值，达到或超过这一水平的为干线机场，低于这一水平的为支线机场。以机场旅客吞吐量50万人为基准值，即吞吐量低于50万人的为支线机场。对吞吐量大于或等于50万人的机场，再根据航线网络的组成部分界定支线机场，那些吞吐量较大，但所处地理位置较偏远，在可预见的中枢航线网络中不会成为枢纽的机场，应被界定为支线机场。

　　(4)本文认为，根据目前我国民用机场业发展的现实情况，中小机场可以进行以下的界定：

　　1、一般情况下，机场处于非政治中心、非经济中心、非区域核心城市，服务的旅客群体以本地为主的机场属于中小机场;

　　2、年度旅客吞吐量在50万人以下的，是小型机场。根据国际民用机场业的经验，年度旅客吞吐量在50万人以下的机场难以实现盈亏平衡，甚至无法覆盖日常的运行成本;

　　3、年度旅客吞吐量大于50万人次，但机场在目前和可预见的时期内，无法成为枢纽机场或主要中转机场，中转航班和旅客比例较低，且年度旅客吞吐量不足全国机场总量1.0%的机场是中型机场。借鉴美国联邦航空委员会(FAA)使用动态百分比的方法作为机场划分标准，有利于进行动态的分析与研究。

　　根据上述标准及2016年全国机场吞吐量进行计算，则我国年度旅客吞吐量在1016万人次以下的188个机场都应划为中小机场(暂时停航的机场不列入其中);民航业内对于枢纽机场的界定认知比较一致，即北京、上海、广州的四大机场(首都、浦东、虹桥、白云)为枢纽机场;业务量在枢纽机场和中小机场之间的24个机场是大型机场。

　　2.1.2中小机场的分布及特点

　　截止2016年底，我国境内民用航空(颁证)机场有218个(不含香港、澳门和台湾地区，下同)，其中定期通航机场共有216个，年内定期航班新通航的有山西临汾、湖北十堰、福建三明、海南琼海、青海果洛、内蒙古乌兰察布、内蒙古扎兰屯、海南三沙、云南沧源[8]。

　　2016年我国境内机场主要生产指标保持平稳较快增长，全年旅客吞吐量首次突破10亿人次，完成101635.7万人次，比上年增长11.1%;所有境内机场中，年旅客吞吐量1000万人次以上的机场有28个，较上年净增2个，完成旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的79.1%，其中首都机场突破9000万人次，上海两场合计突破1亿人次，北京、上海和广州三大城市(四大机场)旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的25.66%[9];除北上广(四大机场)以外的1000万人次以上机场有24个，完成旅客吞吐量占全部境内机场旅客吞吐量的53.47%。

　　图2-1：我国各类型机场旅客吞吐量百分比

　　从图2-1中我们不难看出，多达188个的中小机场占到了全国机场总数量的87.0%，但所完成的旅客吞吐量只占到了20.87%。在机场行业，政治中心、经济中心和大城市对客流形成了明显的汇聚效应，“二八定律”的现象比较明显。但是占总数量87.0%的中小机场是我国航线网络的有机组成部分，如果缺失了中小机场，航线网络的通达性、便利性和完整性将不复存在。

　　参照《2016年全国机场生产统计公报》整理，我国的188个中小机场及所属区域如下(不含港、澳、台地区)：

　　表2-1：我国中小机场名称及所属区域

　　我国中小机场的分布及主要特点是：

　　一、我国中小机场数量众多，占到了我国通航民用机场总数量的87.0%;

　　二、中小机场的运输量普遍较少，2016年188个中小机场共完成旅客吞吐量2.12亿人次，只占总量的20.87%，平均吞吐量只有112.3万人次;共完成货邮吞吐量123.2万吨，只占总量的8.2%，平均吞吐量只有6518.7吨。

　　三、中小机场经营状况大多堪忧，2016年有110个机场的旅客吞吐量在50万人次以下，占到中小机场总数量的58.5%。而国外和国内比较普遍的看法是，不足50万人次的机场就连日常运营成本都无法收回。

　　2.2我国民用机场的管理体制

　　2002年民航进行了以机场属地化为主要内容的第三次改革，而在此之前，我国实行的是民航局-地区管理局-省局-航站的管理体制，绝大多数的中小机场都属于航空站，行政管理上隶属于上级省局，军民合用、政企不分的情况比较普遍[10]。

　　2002年民航机场属地化改革正式实施，除首都机场和西藏地区机场因区位特殊仍由民航局直属外，所有机场均划归当地政府管理。2004年7月8日，随着甘肃省所辖的兰州、庆阳、嘉峪关、敦煌四机场移交当地政府，民航第三次改革任务基本完成。综合各方面资料，可以归纳出我国机场目前六种运营管理模式：

　　1、跨省区的集团化模式，是超越省级地域范围的、由几个省的机场管理集团通过资产重组，组建的大型机场集团，首都机场集团是其中的主要代表。目前首都机场集团旗下拥有北京、天津、江西、吉林、内蒙古、黑龙江、河北等7省(直辖市、自治区)所辖干支机场40多个，集团内机场的旅客吞吐量接近全国总量的25%[11]。各中小机场以子公司的形式运营，省级机场集团进行行政和业务上的管理，盈亏由集团公司统一考虑;同时，西部机场集团管理着陕西、甘肃、宁夏、青海四省(自治区)的19个机场，集团内机场的旅客吞吐量占全国总量的4.9%。[12]

　　2、省(直辖市、自治区)级机场集团模式，通常以省会(直辖市、自治区首府)机场为核心，以省(直辖市、自治区)行政区域内其它机场为成员的机场管理集团或机场管理公司，如上海机场集团、广东省机场管理集团、四川省机场集团等，采用这种模式的机场较多，业务量占到总量的一半以上。

　　3、省、市分管的模式，这种模式是不组建省(直辖市、自治区)机场集团，省政府只负责管理省会机场，其他机场由所在地的市级政府管理，如山东、江苏、浙江。

　　4、市属机场公司模式，该机场所属区域有省级机场集团，但该机场并不归其管理，而是由所在地的市级政府管理，如深圳、大连、厦门等，这种情况与机场的资本市场运营有关。

　　5、航空公司管理模式，目前有14家机场分别由4家航空公司直接或间接管理，如海航集团管理海口、三亚、东营、宜昌、安庆、满洲里、潍坊、兰州、敦煌、嘉峪关、庆阳等机场，南航管理南阳机场，深航管理常州机场，厦航管理武夷山机场。

　　6、委托管理模式，机场为委托给具有专业优势、经营管理水平较高的管理公司，目前仅有珠海机场委托给港资管理。

　　2.3中小机场经营现状

　　如2.2节所述，2002年机场属地化改革以后，我国机场的管理模式呈现出日益复杂的趋势，由于投资主体的多元化、经营管理的集团化、专业部门的纵向管理、不同地区机场运营成本的差异和财务信息的保密性，想要将188个中小机场的经营现状逐一搞清几乎是不可能的，但我们可以从民航局、民航业内文献中查看出中小机场总体的情况。2014年11月5日，时任民航局局长的李家祥在成都指出：“全国200个机场，大概有50个是赚钱的，其他都亏损，原因或与现有机场管理体制机制有关。”[13] 2015年12月2日，《证券日报》：“有数据称，全国190多家机场亏损比例高达70%-80%，亏损面巨大，仅有大约50家机场盈利。实际上，这个数据可能还偏于保守，亏损比例应该是在80%左右。”[14]

　　中国民航大学的田利军曾对全国机场的经营情况进行过问卷调查[15]，因对机场划分标准的不同，其将机场按照10万以下、10-100万、100-500万和500万以上旅客吞吐量进行了划分，并对2007-2010年的经营状况进行对比。对其数据进行整理，可得出以下的表格：

　　表2-2 我国500万人次以下机场2007-2010年经营状况

　　考虑到近年来人工、物料、燃料、土地等成本持续上升，而机场收费项目没有明显的调涨。同时500万-1016万(即本文按照2016年生产数据确定的中型机场的动态标准上限)之间旅客吞吐量的机场较少，2016年只有15个，所以民航业内人士普遍认可的中小机场80%以上的亏损率是有说服力的。

　　第三章 国外、国内中小机场收费定价分析

　　中小机场是公共交通基础设施，具有着重要的社会公共服务功能，但其并非政府部门或事业单位，所以必须按照正常企业的方式进行运营。

　　3.1中小机场主要的经营构成

　　3.1.1成本方面

　　中小机场投入使用后，飞行区(跑道、滑行道、机坪)、航站区(候机楼、货运楼、消防站、场区道路等)、通讯导航(航空电台、导航设备等)和安保设施(通道、安检、围界、监控等)就形成了固定资产，必须逐年进行折旧，给中小机场带来了较大的财务负担。统计资料显示，在我国即使是首都(枢纽机场)、重庆(大机场)规模的机场都无法单靠自身的盈利来回收投资、扩大再生产，更遑论中小机场。

　　中小机场运营期间，人员工资、特种车辆设备、燃料等成本是主要运营成本，约占到运营总成本(不计固定资产折旧)的80%-90%。近年来企业用工成本不断上涨，而我国民航的运行安全和空防安全要求又高(在国际上属于上游水平)，所以运营成本压力也比较大。

　　3.1.2 收入方面

　　从国际和我国的情况看，中小机场的收入主要有以下几项：

　　1、航空性业务收费(向航空公司收取)：

　　起降费：机场为保障飞机安全起降，为飞机提供跑道、滑行道、助航灯光、飞行区安全保障(围栏、安保、应急救援、消防和防汛)、驱鸟及除草，场区道面维护及保障(含跑道、机坪的清扫和除胶等)设施及服务所收取的费用;

　　停场费：为飞机提供停机位及安全警卫、监护、泊位引导系统等设施及服务所收取的费用;

　　客桥费：廊桥对靠飞机供旅客、机组、维修人员上下飞机的费用;

　　旅客服务费：机场为旅客提供航站楼内综合设施及服务，如楼内交通、电梯、绿化、问询、行李处理、消防设施、失物招领、水、电、气、暖等;

　　安检费：为旅客及行李、货物和邮件进行安全检查的费用。

　　2、非航空性业务重要收费(向航空公司或地面服务提供方收取)：

　　头等舱出租：机场提供头等舱、公务舱休息室的费用;

　　办公室出租：机场提供办公室用于日常办公所收取的费用;

　　售补票柜台出租：机场提供售补票柜台，用于办理售票、补票、改签等票务业务所收取的费用;

　　值机柜台出租：机场提供值机柜台，用于办理旅客交运行李、换取登机牌等登机手续所收取的费用;

　　地面服务费：机场或地面服务提供方向航空公司提供的，包括一般代理服务、配载和通信、集装设备管理、旅客与行李服务、货物和邮件服务、客梯、装卸和地面运输服务、飞机服务、维修服务等服务所收取的费用。

　　3、非航空性业务其他收费(向商户或服务使用者收取)

　　商铺出租：机场向零售、餐饮、娱乐等商铺收取的租金;

　　广告收费：使用户外、平面、电子媒介发布广告的收费;

　　宾馆住宿：供旅客或其他人员住宿的经营收入;

　　停车收费：供旅客或其他人员停放车辆的收费。

　　……

　　目前，民航行业主管部门对航空性业务收费和非航空性业务重要收费进行价格管制，只有非航空性业务其他收费可以由市场定价。航空性业务收费和非航空性业务重要收费主要来源于航空公司的航班起降架次和旅客吞吐量。从第2章的数据分析中不难看出，中小机场的业务量有限，自然议价能力很差，航空性收费价格又被管制，所以这部分收入几乎没有可变性;中小机场由于规模小，对客流、物流、资金流的汇聚作用也小，所以非航空性业务其他收入也普遍较少。由此，我们不能发现中小机场经营普遍亏损的原因所在。

　　3.2 国外机场收费定价情况

　　3.2.1国际组织对于机场收费的政策

　　1、国际民航组织(ICAO)关于机场收费的原则和建议

　　国际民航组织1944年成立于美国芝加哥，总部设在加拿大蒙特利尔，是代表各国政府的官方组织，是联合国下属主管民航事务的专门机构。《国际民用航空公约》(Doc7300/7)第28条款号召每一个缔约国都应该遵循《公约》，按照建议的或建立的标准，提供机场和空中航行服务的设施。同时，《国际民用航空公约》第15条包括了有关机场和空中航行服务收费方面的基本政策，该条款设立了如下三个原则：一是对所有协议国家的飞机实行同一收费;二是对国际航空服务实行非歧视性收费;三是公开定价，并通过ICAO公布价格。第15条是《公约》的一个组成部分，因此任何一个缔约国都必须执行其相关原则。《国际民航组织关于机场和空中航行服务收费的政策》(Doc9082/6)就机场和空中航行服务收费方面的问题，提供了较为详细的政策性原则[16]。

　　3.2.2 国际航空运输协会与国际机场理事会的意见不同

　　成立于1945年的国际航空运输协会是全世界范围内各航空公司联合的民间组织，代表着260多家会员航空公司的利益[17];成立于1991年的国际机场理事会是全世界范围内各民用机场联合的民间组织，代表着550多家会员机场的利益[18]。对于民用机场的收费问题，两家总部都位于加拿大蒙特利尔的国际间民航民间组织有着完全不同的看法。国际航空运输协会认为民用机场是公共基础设施，具有公益性、垄断性，其收费价格必须进行管制，应严格按照其运营成本确定收费价格，并且该价格必须与机场的主要用户—航空公司进行协商，机场运营不应以盈利为目的;国际机场理事会则任务，民用机场是正常经营的企业，其收费价格必然是各项成本加上必要的利润，以利用机场的投资回收、持续经营和扩大再生产。

　　国际航空运输协会与国际机场理事会对于机场收费迥然不同的意见，代表着全球范围内对于机场定位和经营观点的差异与对立。

　　3.2.3国外主要国家的机场收费政策

　　1、美国，美国将机场定位为公益性基础设施，建设资源主要由联邦政府拨款和地方政府发行建设债券筹措，同时机场收费受到国家法规和运输部(DOT)、联邦航空管理局(FAA，是DOT的下属部门主管航空事务)颁布的规章条款的制约，机场的盈利不能用于其他方面，只能用于改善机场设施和提高服务水平。美国联邦政府要求机场进行合理收费和禁止将机场收入用于非机场用途上两个方面[19]。

　　美国有两部重要的法令涉及机场收费，一是1973年美国国会通过的的《反人头税法》，允许政府投资的机场向使用航空设施的航空公司收取合理的费用;二是1982年美国国会通过的《机场和航路发展法》，规定在联邦政府“机场发展计划(AIP)”授权之后，每家机场都可以向其航空用户收取合理的费用，联邦政府向机场服务的使用者征税，税收收入纳入机场和航路信托基金。

　　机场收费并不规定统一标准，一般由机场与航空公司协商确定，目标是使机场在资金上尽可能平衡和保证机场发展。地方政府对机场实行免税，机场亏损由其所地政府予以补贴。

　　2、英国，英国是最早对大多数机场私有化、同时制定价格上限(price cap)管制政策的国家，其1986年颁布的《机场法》是机场改革的基础性法律。英国政府并非对所有机场都进行价格管制，因为政府认为机场只有达到一定的规模后，才有可能滥用其市场地位，才应该被价格管制或者被“指定”管制。

　　英国民航局(CAA)通常豁免一些小机场，而主要是对大中型机场实施价格指导，每年营业收入超过100万英镑的机场才被列为管制对象。被管制机场的收费需要得到许可，如果这些机场被发现在用户之间歧视性收费或者在谈判中滥用垄断地位，就要被价格管制，换句话说这是一种“触发式管制”;同时目前只有英国对某些机场实行“指定”价格管制，主要包括希思罗、盖特威特、斯坦斯特德和曼彻斯特机场。

　　1986年英国政府进行私有化改革，将英国机场集团公司(BAA)出售给私人投资者，目前英国机场集团公司旗下有7座机场(包括被“指定”价格的希思罗、盖特威特、斯坦斯特德机场)，业务量占英国旅客吞吐量的近70%，每五年英国民航局(CAA)对机场起降费进行一次审核。英国机场集团公司(BAA)旗下机场的主要收入来源于零售业，其出售免税商品和普通商品的收入超过了总利润的一半。由于机场的主要用户(航空公司和旅客)对于其服务和价格的持续不满，英国机场集团公司于2012年正式更名为希思罗机场有限公司[21]，而原集团旗下的其它机场都成为独立的品牌经营。

　　3、德国，与英国类似的是德国机场也进行了私有化改革，实施放松的、鼓励性的管制政策，在德国并没有专门的民航价格管制机构(德国民航局不负责价格管制)。德国对私有化后的机场实行两种不同的价格管制政策，例如汉堡机场是在部分私有化，于2000年被实行价格管制，被管制的收费项目有起降费、旅客服务费、噪音等级收费和停场费;法兰克福机场、慕尼黑机场所有的航空性收费都要被管制，由机场与用户达成协议以界定机场收费如何调整。

　　3.3我国民用机场收费制度的沿革

　　结合《中国航空史》、《中国民用机场建设发展历程》(1949-2013)和民航中青班提交的《机场收入模式报告》[22]，对我国机场收费定价的历史沿革进行小结，并简要分析收费定价调整与民航改革之间的关系。

　　3.3.1 机场对国内航空公司的收费沿革

　　1、民航体制改革之初(1980-1992)：在1980年以前，民航的管理体制虽然也数次发生变革，但主要归属空军行政领导和业务管理的情况并没有太多变化。除北京、上海、广州等少数口岸机场接收外国航空公司飞机外，我国绝大多数机场属于航空站，只接收国内民航系统的飞机。1980年2月14日，邓小平同志指出：“民航一定要企业化”，同年3月5日中国政府决定民航脱离空军体制。

　　1981年1月1日前，军队和民航之间没有相互收费(见《关于军民合用机场互相收费的意见([81]民航财字第060号”)》;1981年1月1日起由于军民航剥离，所以开始相互收费，收费标准执行《关于空军、民航双方飞机在对方机场上执行专业任务起降费收费标准的通知([81]民航财字第133号、空后财字第572号》”。

　　1986年前，全国民航系统是挂着“中国民航”名称的一家企业，因此不存民航机场向国内航空公司收费问题。1987年起，以机场与航空公司分家为内容的第一次改革促生了机场对国内航空公司收费的需要。1986年，民航总局下发了“关于下发《民用机场收费标准暂行规定》的通知([86]民航局字第105号)”，对机场收费标准进行了规范。

　　1989年，由于105号文件规定的收费标准较低且收费项目粗放，民航总局下发了“关于下发《民用企事业单位内部收费标准和结算办法》的通知(民航局发[1989]79号)”，79号文件在不变更105号文件的前提下，对有关收费作了一些调整和补充。但79号文件不适用于民航直属企、事业以外单位。79号文件调高了收费标准，如夜航附加费在105号文件标准基础上加收20%等;增加了收费项目，如候机楼设施使用费等。文件也对地面服务费作出进一步规范。

　　2、进一步深化改革(1992-2002)：1986年后，我国民航运输事业取得了较快的发展，同时政府监管职能和机场运行职能要剥离，空管、航油、航材体制要改革，而机场设施建设滞后和79号文件对于地方政府组建的航空公司和投资的机场不适用，造成全行业的机场收费制度不统一，各种利益矛盾较多。

　　为统一全行业的收费标准，避免收费双轨制的弊端，改善民航基础设施的建设，提高机场自我发展的能力，民航总局决定调整民用机场收费标准。1992年下发了《关于调整民航机场收费标准的通知[民航局发(1992)94号》。94号文件使机场收费项目更加细化，收费标准较79号文件规定的标准有所提高，文件增加了旅客服务费项目，保留了79号文对运输服务费的分解项目及其比例。此外，94号文件还首次对机场进行了分类管理，即根据“飞行区等级划分”和“起降架次、旅客吞吐量”指标，将全国机场分为三类。

　　3、属地化改革(2002-2007)：1992年后，伴随着民航运输生产的迅猛发展，民航机场收费形势面临着巨大的变化需求。首先是机场亏损严重，截至2002年机场亏损面达83.3%;其次是机场收费标准过低，1992年制定的标准在10年时间里未进行调整，同期机场生产成本年均递增19%，收费定价与成本严重背离;再次是对国内、国外航空公司的机场收费差别过大。外国航空公司综合收费较国内航空公司收费高出2至4倍;最后是机场收费结构不尽合理。机场旅客过港服务费已占机场收入的60%，收费比例明显偏高。

　　2002年以机场从民航局管理到回归地方政府管理的“属地化改革”已经箭在弦上，但没有哪个地方政府愿意接收巨额亏损的机场，所有机场收费定价调整已经势在必行。为解决上述问题，适应民航改革的新形势，民航总局于2002年9月下发了《关于调整国内机场收费标准的通知(民航财发[2002]179号)》。

　　179号文件进一步理顺了收费项目体系，提高了收费标准，增强了机场自我积累、自我发展的能力，同时为国外、国内航空公司收费并轨创造了条件，一定程度上缓解了机场与航空公司在利益分配上的矛盾，促进了“属地化改革”的推进。

　　4、民航发展的新阶段(2007年-至今)：1992年和2002年两次机场收费定价的调整，主要是对机场收费体系结构和标准的调整。调整的核心是对机场和航空公司之间利益的重新分配，机场收费结构逐渐合理，收费标准逐步增加。但是随着民航体制改革的不断深化，机场收费定价在体制和机制方面存在的深层次矛盾和问题逐渐显现。

　　2003年的全国民航工作会议上，民航总局将机场收费改革问题列为主要工作任务之一，并明确提出要调整机场收费结构，完善机场收费体系，进一步扩大机场定价自主权。2007年12月，民航总局和发改委颁布了《民用机场收费改革方案》与《民用机场收费改革实施方案(民航发[2007]159号)》。

　　需要指出的是，2007年159号文件所规定的标准比2002年179号并没有明显的增长，而从2002年至今的十多年里，人工、土地、物价、燃油的价格已经出现了大幅的增长。即使单纯将CPI(居民消费价格指数)[23]进行对比，也不难发现成本大幅上涨的事实。

　　表3-1 2002-2015年我国CPI增长情况

　　2017年4月1日《民用机场收费标准调整方案》(民航发[2017]18号)开始实施，该方案调整内地航空公司内地航班航空性业务收费项目的收费标准基准价及浮动幅度，起降费收费标准可在规定的基准价基础上上浮不超过10%，具体由机场管理机构与航空公司协商确定;非航空性收费方面，头等舱、公务舱休息室出租、办公室出租、售补票柜台出租、值机柜台出租以及一类机场的地面服务收费标准实行市场调节价。特种车辆、桥载设备等额外项目的收费标准实行市场调节价;二、三类机场内地航空公司内地航班地面服务基本项目的收费标准仍实行政府指导价。

　　3.3.2 机场对国外航空公司的收费沿革

　　1、改革开放前：我国民航机场对国外航空公司的收费是按照双方签订的协议收取服务费。改革开放后，对无协议费率的外国航空公司，依据双边对等的原则，根据外国机场收费标准并结合我国民航机场实际，制定对国外航空公司的收费标准。1983年4月25日下发了“关于下发《中国民航对外提供服务收费的规定》的通知([83]民航财际字第039号)”，对民航机场对国外航空公司提供服务收费标准进行了修订，1983年9月又对民航机场为外国飞机在我国境内提供起降服务、导航设备服务及旅客服务的收费标准进行了修订。

　　2、1988-1994年：1983年后，由于大多数外国航空当局的起降费、导航费、旅客服务费都有提高，并且大多高于我国民航局的现行收费标准，为努力与外国航空当局取得一致，争取多创外汇，1988年民航总局公布了“关于下发《关于调整起降、航路及旅客服务费的通知》([88]民航际财局字第326号)”。

　　与国际平均水平相比我国当时对外服务收费标准偏低，1989年民航总局下发了“关于下发《关于调整我局对外服务收费标准的通知》(民航局发[1989]219号)”，对我国机场对外服务收费标准进行调整。

　　1991年，民航总局下发了“关于调整外航飞机起降、导航服务收费标准的通知(民航局发[1991]215号)”，对我国机场及空管系统为外国飞机在中华人民共和国境内提供起降、导航设备服务的收费标准进行了调整。这次调整项目包括起降费、停场费、灯光费(夜航设备使用费)、导航设备使用费，夜航附加费由北京首都机场扩展到我国所有机场，取消了旅客服务费项目，总体标准略有提高。

　　3、1994-2007年：根据地面服务成本上升情况，并参照国外收费标准，民航总局决定调整对外地面服务收费标准，于1994年下发了“关于调整对外地面服务收费标准的通知(民航局发 [1994]128号)”，规定自1994年7月1日起施行。1995年，鉴于我国机场、航路成本上升，民航总局决定调整外国飞机的机场、航路费收费标准，下发了“关于调整外国飞机机场、航路费收费标准的通知(民航局发[1995]240号)”。

　　4、2007年-至今：2007年12月，民航总局会同发改委颁布的《民用机场收费改革方案》与《民用机场收费改革实施方案》虽然没有实现国外、国内航空公司的机场收费定价的完全统一，但在给予外航“国民待遇”方面迈出了关键一步，不仅统一了内外航收费项目，还给出了解决收费标准差别待遇问题的五年时间表。

　　2013年1月，民航局(隶属交通运输部后的名称更改)会同发改委颁布了《关于调整内地航空公司国际及港澳航班民航机场收费标准的通知》，践行了对于世贸组织和民航组织的承诺，实现了国外、国内航空公司的机场收费定价的非歧视“国民待遇”。

　　第四章 改革中小机场收费和补贴方式

　　4.1改革的必要性和迫切性

　　4.1.1国外和我国对于价格管制实施的不同

　　从第3章的比较中不难发现，世界各主要国家及我国对于机场收费定价的管制有以下的特点：

　　1、国外和我国都对核心价格-航空性业务收费进行管制，因为这是机场的核心产品，也是被认为可能滥用垄断地位的方面;我国区分了非航空性业务重要收费项目和非航空性业务其他收费项目，并且对前者进行了价格管制。

　　2、灵活富有弹性的价格管制，重在强调对航空公司的公平待遇和对机场投资的成本回收，机场与使用机场的各家航空公司协商价格问题;而我国一部文件管全国、一部文件管十年的管制，忽视各机场差异巨大的建设投资额、运行成本、发展需求，客观上把机场企业管得过紧过死。

　　3、国外对机场的定位相对清晰，定位公益基础设施就由政府进行“保底”，定位企业就由机场正常经营自负盈亏;而我国虽在《民用机场管理条例》中将机场描述为“公共基础设施”，但却没有配套的办法和措施，实际上仍是企业化经营。民航局、地方政府会以补贴的形式给予小机场一定支撑，但这些补贴即缺乏稳定性也无法扭转小机场的运营困难。

　　4、国外对价格的管制更多是针对达到一定规模的大机场，中小机场因为议价能力和市场地位的缘故，也很难形成市场寡占;我国的价格管制则更倾向于“一视同仁”，显得过于“一刀切”。

　　4.1.2 我国中小机场运营的现实困难

　　如2.3节所述，高达80%以上的亏损面让中小机场的运营面临着不少现实困难。一是人力成本较高，以年吞吐量50万人次的4C级机场为例，空管、场务、通讯、消防、地服、安全及其管理人员需要80-100人，人工成本占运营成本的很大部分;二是安全设施投入不够，硬件设施设备无法更新甚至缺乏维护，运行安全和标准无法达到;三是中小机场普遍远离大城市，条件差、待遇低，一方面无法招聘到合适的人员，另一方面空管、机务等专业人才流失严重;四是缺乏激励机制，员工缺乏积极性和创造性，“等、靠、要”思想严重。

　　综上，我国中小机场的收费和补贴改革要求已经比较迫切，形成公平合理的收费和补贴机制已经是亟待解决的问题。

　　4.2 国家政策和行业理念变化

　　在国民经济和社会发展进入新常态后，中共中央、国务院对于以改革推动发展的理念十分坚定。2015年10月，中共中央、国务院发布了“关于推进价格机制改革的若干意见”[24]，提出了“推进水、石油、天然气、电力、交通运输等领域价格改革，放开竞争性环节价格，充分发挥市场决定价格作用”。民航局也于2016年2月发布“推进民航运输价格和收费机制改革的实施意见”，承诺进行价格改革。

　　事实上，航空旅客运输价格的管制已经逐步放开，对航空公司的非市场化干预已经明显松绑，所有对机场的收费定价管制也已经具备了必要的政策和现实条件。

　　4.3 放松对于中小机场的价格管制

　　从史普润的研究来看，我国机场的市场集中度逐年下降，寡占程度低，所以应该放松对机场、特别是中小机场的价格管制。黄建伟的研究提供了航空性业务收费的思路。本文结合他们的研究成果，提出中小机场收费定价的改革思路。

　　4.3.1 航空性业务收费定价改革

　　1、尊重中小机场做为自主经营企业的主体性，对航空性业务收费施行审核制，民航局或发改委审核成本计算的合规性、合理性，只管住价格上限;

　　2、起降费：参照奥利弗·霍根、大卫·斯塔基等人“关于使用机场跑道的基础设施短期边际成本的计算方法-都柏林机场的实践”[25]中所使用的方法，确定飞机对机场跑道等设施结构损害成本的数值(ACN)，本文提出下列的计算公式：

　　A:机场跑道、滑行道、机坪、助航设施等固定资产投入成本

　　n:机场预期的使用寿命

　　B：机场每年用于固定维修维护的成本

　　C：预期每年起降的航班架次

　　X1:对于固定资产回收部分的分担比例

　　ACN：飞机对机场跑道等设施结构损害成本的数值(综合平均值)

　　X2:对于损害成本修复价格的分担比例

　　X1+X2=100%

　　3、停场费：根据各类型飞机进行商务活动的必要时间确定免费时段，超过免费时段后按照起降费的固定百分比计算，但应考虑高峰时段的适当上浮以保证停机坪资源的合理使用。

　　4、客桥、旅客服务费、安检费，由提供这些服务所需的建筑、设备、人工成本，除以预期的旅客吞吐量，按照每个航班实际运载的人数计算费用。

　　4.3.2取消非航空性重要收费管制

　　民航总局和发改委于2007年颁布的《民用机场收费改革方案》与《民用机场收费改革实施方案(民航发[2007]159号)》中，将非航空性重要收费项目定义为：机场管理机构或服务提供方直接向航空公司收取费用的业务，主要包括头等舱和公务舱休息室出租、办公室出租、售补票柜台出租、值机柜台出租及地面服务，并对其价格实行管制。

　　单从字面上也许难以理解这项管制，因为房屋、柜台、办公室出租和劳务提供并非机场寡占的业务，事实上这是同为国企或国有控股企业的航空公司和机场，在资产和业务剥离后持续的利益博弈的结果。在航空公司与机场“分家”后，基地航空公司带走了飞机、航材、机库、办公楼等资产及空勤人员，机场留下了飞行区、候机楼(包括房屋、柜台)等资产及相关人员，但双方都分得了一部分地面服务人员。这就使基地航空公司对机场出租房屋、柜台和提供地服劳务产生了疑虑，害怕因此而多支付费用。其实，这一疑虑和价格管制本身就存在问题，因为有了房屋、柜台就可以自行组织地面服务，如果购买了机场提供的地面服务就不必租赁多租房屋、柜台，所有即使在当时的背景下这一项价格管制也是很值得商榷。

　　在航空公司和机场彻底“分家”20多年后，很多情况发生了很大的改变，一是大中型机场已经从经营型向管理型转变，不再将地面服务视为核心业务;二是人工成本增长过快，多年不涨的地面服务收费让机场管理机构意兴阑珊;三是基地航空公司和非基地航空公司之间互为地面代理的情况越来越多;四是航空公司根本不愿在小型机场设立地面服务部门，小型机场也只是为了不缺少服务功能才去设立地面服务部门。

　　所以行业主管部门对中小机场进行非航空性重要收费的价格管制，已经不具有原有的意义，建议应该取消这项价格管制。

　　4.4更加科学的补贴方式

　　民航局作为我国的行业主管部门，为促进中小机场生存和发展，会对中小机场进行一定的补贴。按照《关于修订印发民航中小机场补贴管理暂行办法的通知》[26]，民航局对年度旅客吞吐量在200万人次以下的中小机场进行补贴，并根据所在地区划分了3类，按照生产规模划分为5档，主要体现了向欠发达地区、向小机场倾斜的导向。按照民航局公布的预算，2016年将向152个小机场总共补贴13.1亿(民航局在预算公示中称“小机场补贴”，而非“中小机场补贴”)。

　　表4-1 2016年民航小机场补贴预算方案

　　由此，不难看出行业管理部门希望维护中小机场生存、促进中小机场发展的良苦用心。但是应该指出的是，中小机场依靠财政输血并非长久之计，在合理的政策倾斜下不断增强自身的经营管理能力才是健康发展之路。

　　4.4.1 民航发展基金

　　民航局给予中小机场的补贴来源于民航发展基金，民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成[27]，民航机场管理建设费是向旅客收取的，除外交人员乘坐国际及地区航班、12周岁以下儿童和乘坐支线航班的旅客外，国内航班每人50元、国际航班每人90元;基础设施建设基金是向航空公司收取的，按照航线分类、飞机最大起飞全重、飞行里程计算缴费金额。

　　民航发展基金(特别是原民航机场建设费)因有向使用机场的社会普通公众收取的部分，所以争议一直不断。但从历史的角度来看，民航是国企中较早进行市场化改革以消除垄断引入竞争机制的行业，很多建设资金都需自行筹措，民航发展基金(包含原民航机场建设费)从1992年至今确实对机场基础设施建设、空管和导航技术革新以及安全防控措施发挥了重要作用。

　　4.4.2 复位市场功能与合理补贴

　　正如4.3节所述，随着三十年来我国经济社会的迅猛发展，很多环境和条件发生了巨大的变化，包括政府管理经济生活的理念也在发生变化，减少行政干预、复位市场功能才是更加有效的方法。

　　本文建议，取消在200万人次以下的小机场向出港旅客收取的民航发展基金收费(主要是原机场建设费部分)。例如按照2016年的民航统计数据，200万人次以下的小机场总旅客吞吐量是8205.1万人次，去除备降、返航航班和进港旅客，被征收基数约4000万人次，征收金额约20.0亿。虽然比2016年民航局补贴小机场的13.1亿元为多，却能够引导旅客就近从小机场出行，是用价格杠杆复位市场功能的合理选择。

　　对于200-1016万人次(动态指标)的中型机场，本文建议要充分发挥民航发展基金的作用，从该机场出港旅客处征收的基金全部(或高比例)返还给机场管理机构。大力支持他们的基础设施、技术改造、安全保卫等建设项目，发挥基金的全局性综合平衡调剂作用。

　　至于位于偏远地区确实经营乏力的中小机场，应该由当地政府主导，在绩效考核的基础上进行合理的补贴，补贴应以安全裕度提高、劳动生产率提升和覆盖运行资金缺口为原则。

　　第五章结论

　　综上所述，本文建议放松对中小机场收费项目的价格管制，由市场形成非航空性业务收费价格，对航空性业务收费施行审核制，由民航局或发改委审核成本计算的合规性、合理性，只管住价格上限;同时，改变中小机场的民航发展基金补贴方式，支持中小机场的基础设施建设、安全技术提升和运输市场开发。

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