刘春晨：后疫情时代中小机场的新机与新局

 　　7月23日，以“融心聚力共克时艰——推动中小机场高质量发展”为主题的第三届民航中小机场与区域经济发展论坛在陕西汉中举行，民航局机场司司长刘春晨就“后疫情时代中小机场的新机与新局”发表讲话。全文如下：

　　大家上午好!非常高兴出席第三届中小机场与区域经济发展论坛!当前，新冠疫情席卷全球，各种不确定性和不稳定性给民航业带了很多困难和挑战。但在疫情防控取得重大战略成果背景下、在开展常态化疫情防控、积极推进复工复产重要时期，民航报社主办第三届中小机场发展论坛，把主题定为“融心聚力，共克时艰，推动中小机场高质量发展”，研究探讨中小机场面临的挑战对策、规划合作，相信会对推进中小机场治理体系和治理能力现代化，以及推动实现航空产业与区域经济高质量发展带来多重利好。

　　下面，我以《后疫情时代中小机场的新机与新局》为题，谈几点个人对中小机场的理解，供大家参考。

　　一、中小机场已经成为中国机场的四个主力军

　　中小机场是民航系统的重要组成部分，其发展对民航业乃至社会经济发展都有着重要意义。除了在完善城市地区交通网络、提升地区应急能力和增加就业岗位、拉动城市经济快速发展、扩大地方影响力，提升城市品牌形象等方面发挥重要作用外，中小机场在四个方面越来越显出其举足轻重的地位。首先，中小机场是未来机场建设的主力军。自2011年揭阳潮汕机场之后，近9年来我国新增58个运输机场，除大兴机场外，全部是中小机场。目前全国238个颁证运输机场中，年旅客吞吐量200万以下的中小机场有165个，占比达69%。根据《民航强国建设纲要》，2035年要建成450个运输机场，新增的200多个基本都是中小机场。这一轮大型枢纽机场扩建潮之后，中小机场将成为我国机场建设的主体。其次，中小机场是军民融合的主力军。第三，中小机场是基本航空服务的主力军。支线机场投资少、工期短、网络化的比较优势，使全国运输机场布局相比公铁路网更为均衡，胡焕庸线西侧只有1/6的公铁路网，但有近1/3的运输机场(67个)，其中60个是中小机场。全国38个高原机场(18个)和高高原机场(20个)中，有33个中小机场(昆明、拉萨、兰州、西宁、丽江除外)，主要分布在西南、西北地区。作为航空网络体系的重要节点，中小机场为中西部地区特别是老少边区的人民群众提供了便捷的航空服务，更好地解决了其它运输方式难以满足的出行需求。第四，中小机场是打造现代化国家机场体系的主力军。《新时代民航强国建设行动纲要》提出了“建设布局功能合理的国际航空枢纽及国内机场网络”的主要任务。冯正霖局长在去年全国民航机场工作会议上指出，“现代化的国家机场体系，规模是基础条件，容量是关键资源，结构是内在特征，定位是核心要求。”要想构建起规模具备、容量适应、结构合理、定位清晰的现代化机场体系，增加机场数量依然是民航发展补短板的必然要求;提高机场保障能力是容量提升的基础性要求;大、中、小机场协调发展，运输、通用两翼齐飞的机场发展格局是现代化机场体系的目标所在。而相当一部分工作，特别是体系结构和机场定位的调整优化，中小机场是主体。

　　二、中小机场建设发展面临四大考验

　　因为规划建设、市场规模和运营成本等方面先天不足导致的问题和矛盾尚未解决，同时，行业面对的需求、标准和发展环境，也在快速变化，中小机场建设发展面临“四大考验”。一是规划建设的考验，一直以来，中小机场规划建设的结构性矛盾突出，个别机场“贪大求全”，投运后市场需求不足导致经营乏力;另有部分机场建成之日即是饱和之时，两者并存。今年上半年中小机场专业工程中标额占到了全国的六成(中小91亿)，同比增长188%，整体上呈现出大规模建设的热潮。当前生产业务量的下降给我们带来了冷静思考、科学规划、加快改造的机遇期，如何紧抓疫情窗口期，加快提升改造，为行业恢复增长及未来发展拓展资源空间是我们面临的一大考验。二是运行安全的考验，今年上半年，165个中小机场报告各类不安全事件60起，虽然事件万架次率同比、环比均有所下降，整体运行安全形势趋好，但中小机场依然是行业安全链条上的薄弱环节，上半年中小机场的责任区鸟击事件和征候的万架次率明显高出千万级机场和全国平均水平;另外，中小机场设施设备配备不足、人员队伍建设不够、“三基”建设不深入等问题也亟需解决提升。三是转型发展的考验，中小机场整体运量较少，2019年165个中小机场旅客吞吐量为9249万人次，仅占全国总量的6.8%，不及首都机场的吞吐量;货邮吞吐量占比仅1%。因此中小机场自身运营成本一直较高，加之不断受到高铁快速发展等外部冲击，叠加疫情影响后，今年上半年165个机场旅客吞吐量骤降至不到2200万(2191万)，平均13万人次。其中，一季度由2090万下降到1078万，同比下降48%，二季度由2267万下降到1114万，同比下降51%，生产经营受到严重影响，倒逼机场转型发展。四是应急处置的考验，在今年这场艰难卓绝的疫情防控战中，我国中小机场和各通航企业、保障单位，保障1002架次通用航空器执行了378次疫情防控任务，累计飞行7189架次。如同10年前玉树“4.14”地震，玉树机场作为唯一的空中救援通道，为灾时救援、灾后重建做出了巨大贡献。但更成熟的航空应急体系不止如此，在森林大火、洪涝灾害、地震滑坡、重大公共卫生事件等突发事件中，进一步提高处理急难险重任务能力，进一步发挥中小机场在航空应急救援体系中的重要作用，是对我们提出的新的考验。

　　三、中小机场良性发展的关键是三个精准定位

　　中小机场运营管理涉及国家地方的扶持政策、航空公司的航班结构、支线航空的市场需求以及机场自身策略等多个方面，但都离不开机场的“精准定位”。一是要在发展中认识中小机场的功能定位。中小机场都是支线机场(feederairport)，直译为“供给机场”，其主要功能是为干线、枢纽机场输送旅客。随着枢纽机场正在大规模进行集合高速、高铁的综合交通建设，其他交通方式对民航短途运输的竞争不可回避，中小机场的市场定位需要考虑长航线的培育发展，走长、短结合的新路。二是要在管理中坚持中小机场的管理定位和属性定位。管理定位上，发达国家的中小机场用了20年，完成了从经营型向管理型的转变，将不少业务进行外包，推动机场从部分直接经营的业务中退出，使机场管理机构变成一个真正的机场管理者和运营平台提供者，很多经验值得我们学习和借鉴;属性定位上，机场作为具有公共设施属性的企业，其公共属性重于企业属性，机场是保障飞行活动的基础设施，不可能脱离飞行保障活动而单独创造价值;作为地区的门户和窗口，政府、公众客观上要求其首先考虑一个地区的整体利益，机场的社会效益所受的关注度远高于机场本身的经济效益。目前中小机场的公益职能复位不足，既有在落实机场公共基础设施定位方面的政策手段有限的原因，也有地方政府尚未充分认识到机场属性特点，把机场作为普通企业看待，更关注其经营效益的原因。比如将陆侧交通、消防救援和医疗救护等原本应由地方承担的社会职能交由机场承担，会加重中小机场的运营负担。三是在治理中强化中小机场的法规定位。中小机场的定位问题，需要在《民用机场管理条例》细化具体执行性条款，目前法规规章对机场功能定位、属性定位、管理定位的支撑作用尚待强化，要加快《机场条例》修订，进一步完善顶层设计和制度体系，通过明确的法规定位和治理完成改革和管理。

　　四、紧抓三个战略支点，推动四个方面具体工作，危中寻机开新局

　　尽管民航业经历了前所未有的严峻形势，但随着疫情防控形势持续向好，国内经济增速由一季度同比下降6.8%转正为二季度同比增长3.2%，我国民航市场已经率先在全球触底反弹，165个中小机场的起降架次由一季度同比下降51%收窄至二季度同比下降14.8%，货邮吞吐量由一季度同比下降27.5%转正为二季度同比增长2.7%。加上政策红利的逐步释放，中小机场生产业务即将迎来全面复苏。

　　我们需要紧抓机遇，勇于变革、积极创新，在危机中育新机，于变局中开新局，紧抓“三个战略支点”。一是四型发展是根本。我们正处在民航强国建设“转段进阶”的历史方位，四型机场建设是提升中国民航机场建设在安全管理、保障能力、运行效率、服务品质和管理水平等方面的主导方向，要根据《中国民航四型机场建设行动纲要》明确的五方面主要任务和“一筹划、两步走”阶段目标，用好政策和资金支持，积极参与试点示范项目，促进转型升级。二是聚焦国内是关键。今后一段时间，国内外市场结构将深刻改变，国内市场会成为稳住行业发展的基本盘，航空公司和大型国际枢纽机场将会把重心转向国内市场，围绕“扩大国内航空需求”为战略基点。目前，各航司已接收33架国产ARJ21支线飞机，通航56座城市，要依托国内市场战略基点的转换，做工作、谋发展。三是服务通航是责任。通航是民航两翼重要组成部分，服务国防、服务应急、服务通航是中小机场建设发展的标准职能，更是责任所在。中小机场具备保障通用航空飞行活动的先天优势，现在更要面对现实，要主动加强保障，打破歧视通航企业、拒绝接受通航飞行、保障收费较高、安保查验加码等问题，切实解决通航地面运行保障的困难。

　　疫情尚未结束，形势依然严峻，对民航的考验还在继续。机场司将主动站在常态化疫情防控的新形势下，坚持稳中求进总基调，做好以下四个方面的具体工作：

　　一是筑牢安全基石。加快推进机场SMS建设落地，重点推动《运输机场使用手册》及相关配套文件的修订、做好差异化分析，组织开展SMS内部审核和外部审核等工作。进一步夯实“三基”，切实加强安全管理人员资质能力建设，全面开展机场运行指挥员等关键岗位的鉴定和考评。切实加强班组作风建设，深入贯彻“三个敬畏”为内核的专题教育。根据《民航局关于促进机场新技术应用的指导意见》，切实推进新技术应用，全面提升中小机场运行安全保障能力。研究对中小机场的安全保障能力进行评估。统筹推进疫情防控和安全发展，坚持“四保”工作要求，落实第五版《运输航空公司、机场疫情防控技术指南》相关要求，扎实做好常态化疫情防控;推进安全专项整治三年行动，牢牢守住安全底线，部署开展鸟击防范专项评估和专项整治、机坪运行专项整治等工作，严防关键岗位人员技能生疏、状态下滑带来的风险;充分利用疫情“空档期”做好设备设施的维修维保。扎实开展供电专项检查，按照《关于开展运输机场供电专项排查和专项检查的通知》要求，督导全国运输机场全面排查机场供用电安全隐患整改，确保机场供电持续安全。

　　二是完善建设管理。加强工程建设标准引领，组织开展中小机场建设标准专题研究，修订《民用机场工程项目建设标准》(建标105)，优化中小机场生产设施标准，提高航站楼建筑面积最低标准(2000平米)、加强高高原机场和严寒地区机场的近机位使用，科学制定设施设备配备标准，降低总体运营成本。推动机场规划设计水平提升，修订运输机场场址、总体规划审查管理办法，进一步提升中小机场选址和总体规划的质量。优化民航工程建设组织验收模式，做好新建瑞金机场等工程总承包试点项目，协调住建部设立民航施工总承包资质，出台《运输机场专业工程总承包管理办法》，研究制定《民航建设工程全过程咨询管理办法》，弥补中小机场建设管理人员不足;制定《竣工验收管理办法》，将行业验收和使用许可优化调整为一体申报受理、一次审查审批，进一步简化中小机场工程验收的行政审批流程。推动现代工程管理落地，与住建部联合发布《关于推动智能建造与建筑工业化协同发展的指导意见》，开展机场道面和结构物预制装配化研究，推动中小机场塔台、工作区用房等工程的标准化设计、工厂化生产、装配化施工、一体化装修、信息化管理和智能化应用。坚持工程建设市场开放，进一步降低设计、监理企业资质准入标准，增加市场主体，加强中小机场建设服务。

　　三是推进经营管理改革。加快《民用机场管理条例》修订工作，推动机场考核体系不断完善，使地方政府在社会职能分担、经营绩效考核、政策扶持及资金补贴等方面给予中小机场更大支持，优化机场经营绩效评价指标，加大安全保障资源、服务质量、航延处理能力指标权重，降低财务指标权重，引导机场公益复位。着力推进机场经营权转让工作，考虑大、中、小机场的不同特点和需求，尽快推出《机场有偿转让经营权管理办法》。调整、理顺机场与航空公司及相关航空服务保障企业之间的生产运营关系和权益关系，促进机场管理模式逐步由直接经营型向管理经营型转变。确立市场准入、日常管理、退出机制等方面规则，依法明确、规范机场经营收费的法律依据、收费条件、标准、方式，建立公平、公正、高效的民用航空市场环境，为中小机场发展提供良好的政策支持指导与保障。强化机场集团主体责任落实，机场集团公司要充分发挥一体化管理优势，研究中小机场向网络式、集约式、效率式、综合式经营转变。坚持以干带支、协同发展，加大对旗下中小机场的政策支持、资源投入和人才培养力度，为中小机场高质量发展提供坚强支撑。引导提升非航业务对中小机场利润的贡献，关注疫情催生的新模式，研究部分航空公司开展的直播带货、客改货、“随心飞”等服务升级产品，鼓励中小机场借鉴“随心飞”等理念创新，研究将机票与当地旅游景点、土特产品减免结合等措施，有效发掘机场相关资源的潜在价值。

　　“志合者，不以山海为远”。习近平总书记在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上曾讲到：无论相隔多远，只要我们勇敢迈出第一步，坚持相向而行，就能走出一条相遇相知、共同发展之路，走向幸福安宁和谐美好的远方。当然，推进中小机场与区域经济高质量发展，是一项长期性的利好工程，不是一朝一夕、一蹴而就的事情，也不是有了美好愿望，就能轻而易举实现的。需要我们坚定信心、稳好基础，适应形势，加快改革，只要我们不尚空谈，真抓实干，相信一定能够取得疫情防控和持续推动中小机场高质量发展的最终胜利，一定能让发展成果普惠各方、普惠人民。

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