从机场建设费到民航发展基金 专家呼吁专项审计监管

　　相信每一个坐过飞机的旅客都会有这种感受，无论是通过哪个渠道购买的机票，也无论购买的机票票价是多么低廉，即便只是1元钱的廉价机票，有一笔费用是你雷打不动，每个航段都要缴纳的，那就是国内航线50元，国际航线90元的民航发展基金。民航发展基金到底有何依据?这还要从它的前身——机场建设费说起。

　　机场建设费从1992年开始征收，20年时间里广受批评，而就在公众要求废止机场建设费的呼声渐高的时候，2012年4月财政部对外公布了《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，将机场建设费和原来的民航基础设施建设基金两项政府性基金合并设立民航发展基金。机场建设费华丽转身，摇身一变成为“民航发展基金”，继续畅行无阻，而民航发展基金的征收依据和明细账却从未被有关部门公开。上海一名叫王录春的律师在向财政部申请信息公开遭拒后，向北京市第一中级人民法院提起了诉讼，2013年9月16日，北京一中院最后判决：财政部在法定期限内对王录春的申请重新作出处理。

　　财政部败诉了!

　　虽然这一场个人对部门的官司取得了胜利，是一个不小的进步，但是恐怕距离解密民航发展基金的胜利还很遥远。

　　众所周知，旅客乘坐航班是与航空公司进行的合同交易，而并非是与机场进行交易;旅客与机场的关系，也是基于机场与航空公司之间的服务合同关系，如航空公司向机场支付的飞机起降费、民航基建基金等，机场是为航空公司提供服务。而涵盖机场建设费的民航发展基金，则意味着旅客向服务提供商的第四方(机场)支付了费用，这不符合商业的定价有偿原则。民航资源网显示，2012年民航发展基金218亿元，其中民航基础设施建设基金收入63.92亿元，民航机场管理建设费收入154.43亿元。湖北省统计局副局长叶青认为，“不应过分强调取之于民，而应该是取之于企。”对此，南航总经理司献民回应，航空公司已缴纳有偿使用机场的费用，“约占我们每年营业额的2%，南航要缴纳十几亿元，也是用于建设机场”。

　　叶青表示，民航发展基金管理低效，有多少用在机场建设上，不仅不透明也难以监管。同时，征收民航发展基金也会增加机票成本，影响拉动内需。民航发展已有稳定的资金来源，现在国家财政收入规模庞大，没必要再征收建设费。而且当前《暂行办法》显示民航发展基金并不属于旅客捐赠、借款和投资等，而是一种非税的辅助性民航发展基金，这就导致其产权属性的模糊化。有网友表示，“如果属于税费，就应该向纳税人说明收取依据和使用情况;如果是捐赠，应该遵循自愿的原则;如果是投资，就应该有所回报。”

　　征收了20年的机场建设费粗略计算总额已逾千亿元，除了公开过部分的收入支出数据外，并未公开具体支出去向，也从未有权威审计机构给予披露。根据上市的国内数家机场及航空公司之前公布的业绩公告，机场建设费返还是一项重要收入来源，这让人不得不产生怀疑，有限的财政是否有必要拿来补贴上市公司?而民航发展基金除了让机场建设费“换汤不换药”继续征收，在使用方面并未进一步细化，相应的补贴在使用时也没有细则和规范。中国民航管理干部学院副教授邹建军认为，至少需要有一个类似于年报、审计报告的披露制度。同时，在有关费用的审计、监管方面，应建立专项资金通道，由国家审计部门对该收费进行专项审计和监管，对每年民航发展基金的使用情况，应及时公开，严禁挪用。

　　根据《暂行办法》规定，民航发展基金的收费日期截至2015年12月31日。然而，民航发展基金作为机场建设费的延期，这已经是第四次。在之前的2006年、2007年、2010年，财政部均以“国务院批准”的名义三次对机场建设费收取进行延期。从机场建设费到民航发展基金，华丽转身后到底还能走多远?2015年12月31日是否其“大限”仍未可知。

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