京津冀一体化：从首都第二机场重新选址开始

　　首都第二机场选址问题凸显了中国行政区划和财税体制上存在的弊端，应当把首都第二机场重新选址作为推动京津冀一体化和推进京津冀区域合作的抓手

　　习近平总书记从国家战略的高度关注京津冀一体化发展问题，前天在北京主持召开座谈会，专题听取京津冀协同发展工作汇报，并就推进京津冀协同发展提出7点要求，他特别要求“要着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络”。

　　推进京津冀一体化要有大动作。应当从对京津冀一体化将产生不可逆转深远影响的重大基础设施着手。有媒体报道，首都第二机场建设准备工作已经就绪，就将正式开工。但是，首都第二机场的当前选址不利于推进京津冀一体化，推进京津冀一体化发展应当从首都第二机场重新选址起步。

　　一、首都第二机场的当前选址不利于推进京津冀一体化

　　首都第二机场建设投资的总规模超过三峡工程，机场的空间区位对京津冀区域经济社会发展具有不可逆转的深远影响，然而目前的选址区位不利于京津冀一体化发展。首都第二机场目前的选址位于北京市南端大兴区榆垡镇境内(如下图所示)，

　　新机场的主体部分位于北京市大兴区境内，机场及配套设施的建设投资主要投在北京，对河北的经济带动作用有限;新机场距天津市中心约74公里，且没有快速轨道交通联接，作为功能定位以客运为主的机场，首都第二机场对天津经济社会发展的作用更为有限。

　　从构建现代综合交通网络考察，首都第二机场目前的选址独立于现有快速交通网络之外。首都第二机场西距京九线约4公里，东距廊坊市及京沪高铁24公里，距离北京市中心48公里，且没有与市区联接的快速轨道交通和高速公路，因此至少要配套建设轨道交通和高速公路，以方便从北京市区到达新机场。天津与首都第二机场之间也没有快速交通通道。由于新机场外围的交通基础设施条件薄弱，有人甚至建议修建高铁联络线把首都第二机场与京沪高铁、京津城际等高速铁路衔接起来。新机场自身的建设费用约723亿元，但配套交通设施建设投资至少1500亿元以上。

　　另外首都第二机场与南苑机场存在航路重叠，飞机起飞半径交叉问题，新机场投入运营后，南苑机场要搬迁。南苑机场位于北京南五环路以内，土地价格高昂，还要支付巨额搬迁和再建费用。

　　二、首都第二机场的最优选址是廊坊

　　从推进京津冀一体化的国家战略出发，如果把首都第二机场的主体部分放在北京与天津之间的廊坊，首先可以有力带动河北的经济社会发展，在“环首都贫困带”上打开缺口;选址大兴和选址廊坊与北京市区的距离基本相同，但可以缓解北京建设用地资源稀缺的问题，有利北京的长远发展;廊坊到天津仅60公里，可以使新机场成为京津共用机场，有利于天津的经济社会发展;廊坊位于北京天津之间，选址廊坊可以进一步促进北京与天津的联系。从长期视角考虑，首都第二机场有可能发展成新的航空城和高技术产业集聚区，有利于京津合作促进新航空城高新技术发展，提高京津冀区域经济社会发展水平，能够有力推动京津冀一体化，实现多方共赢。

　　从构建大容量、低成本的互联互通综合交通网络出发，空铁联运是普遍的发展趋势，空铁联运首先要在交通基础设施上实现互联互通，欧洲的大型机场普遍与铁路车站特别是高铁车站紧密衔接，同时有轻轨或机场快线与城市中心相联接，形成综合交通枢纽。例如，欧洲大陆的三大枢纽机场，法国巴黎戴高乐机场、德国法兰克福机场、荷兰阿姆斯特丹机场都有高铁车站，乘客下飞机就可以转乘高铁到欧洲的其他城市。2010年每天有167列高铁列车通过法兰克福机场，由法兰克福机场出发3小时内可以到达的城市有39个，该机场50%的旅客是中转旅客。廊坊就位于京津交通走廊上，目前有2条高速铁路、1条3线普通铁路、3条高速公路、2条一级公路，这些线路均联接京津，基本平行。更为重要的是，京沪高铁和京山普通铁路都通过廊坊，便于发展空铁联运。首都第二机场建在廊坊能够形成大容量、互联互通的综合交通网络。

　　从节约建设成本出发，首都第二机场选址在廊坊，可以大幅度节约与新机场配套的轨道交通和高速公路建设费用，还可以利用京津交通走廊上过剩的通过能力。廊坊场址不存在于南苑机场的空域冲突，可以节省南苑机场的搬迁费用。

　　三、首都第二机场次优选址的体制根源

　　无论从首都第二机场功能定位、交通基础设施配套条件、成本效益的角度，还是发展现代综合交通运输体系的角度，或是推进京津冀一体化的国家战略出发，首都第二机场设在廊坊都是更好的选择。目前选址在北京大兴区榆垡镇，实际上是由目前的行政区划体制和财税体制所扭曲的利益格局造成的。

　　在目前分灶吃饭、自己养活自己的财税体制和行政区划决定了各地方政府首先要让大项目落地本行政管辖区内，首先要增加本行政区的GDP，利益驱动会降低决策质量，不能实现空间资源的优化配置。

　　首都第二机场的选址首先面临北京、天津、河北、民航部门等多方的利益博弈，在进行首都第二机场前期选址时，各方都力争新机场建在自己的行政区内，京津冀曾分别提出北京大兴、天津武清、河北廊坊作为备选场址。天津武清离北京较远，与首都第二机场的功能定位有矛盾而被淘汰。首都第二机场建设由北京主导，自然要在北京行政区划之内选址。民航部门要考虑今后首都第二机场工作人员的户口问题，必然会倾向于把首都第二机场主体放在北京行政管辖区内。

　　没有尽早形成综合交通运输管理体制也是造成首都第二机场选址不当的一个原因。空铁联运是世界航空业发展的普遍趋势，大型机场与高铁车站紧密衔接构建起空铁联运的硬件基础，可以大幅度扩大机场的吸引范围，优化机场的起降资源，在恶劣天气影响飞行的情况下，还可以立即通过高铁输送旅客，不仅方便旅客出行，而且能够实现航空和铁路的双赢。发展空铁联运首先要在交通基础设施上实现互联互通，建设综合交通枢纽，而这首先需要进行科学规划，需要有体制机制上的保障。

　　由于我国长期实行按不同交通方式分别设置行政主管部门，部门分割严重阻碍了综合交通枢纽建设和空铁联运的发展。2002年民航部门关于首都第二机场选址的初步报告就提交到当时的国家计委，2003年铁道部筹划京津城际客运专线和京沪高速铁路建设，但民航和铁路部门都只从本交通方式出发进行机场和铁路的规划建设，根本没有考虑首都第二机场与高铁车站的衔接问题。2013年我国开始实行交通运输的大部门管理体制，但不同交通方式的规划和政策制订部门还没有实现有机融合，工作机制和思维方式仍然沿袭过去的惯性，更不可能对过去已经决定的首都第二机场选址问题进行反思。

　　四、把首都第二机场重新选址作为突破体制障碍推进京津冀一体化发展的抓手

　　首都第二机场选址问题凸显了我国行政区划和财税体制上存在的弊端，选址问题又可以成为突破体制障碍突破口，应当把首都第二机场重新选址作为推动京津冀一体化和推进京津冀区域合作的抓手，这取决于京津冀高层的政治智慧和从国家战略出发考虑问题的胸怀。

　　作者为北京交通大学经济管理学院教授

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