京津冀民航运输协同发展：首都机场不再强调功能完善

　　京津冀航空腾挪

　　在京津冀协同发展的国家战略背景下，民航运输协同发展将加快推进。由于事关地方、机场、航空公司三方切身利益，实现协同发展需要打破行政壁垒

　　习惯了到北京首都机场出行的旅客，能否到天津、石家庄机场坐飞机?正在征求意见的京津冀民航运输协同发展实施方案(草案)，或许能让这个问号拉直。

　　由于京津冀地区航空运输市场发展失衡，2012年开始，中国民航华北地区管理局(下称民航华北局)开始研究三地民航运输如何协同发展。2013年11月，《京津冀民航运输协同发展研究报告》完成并提交中国民航局，报告在总结国内外区域多机场协同发展经验、分析三地航空运输市场特点的基础上，提出了协同发展的目标、原则、基本思路与重要举措。在京津冀协同发展上升为国家战略大背景下，民航运输协同发展加快推进，2014年初，民航华北局制定了《京津冀民航运输协同发展实施方案(草案)》(下称草案)。

　　根据草案，冬春航季开始将有计划地引导意向增加进入北京首都机场的航班至天津、石家庄机场。三地机场要在正确定位、适度错位经营的基础上，分别以“调结构”和“上规模”为重点，以政策支持为保障，以空域优化与空铁联运为依托，以市场化运作为手段，实现快速增长。

　　由于事关地方、机场、航空公司三方切身利益，能否打破行政壁垒，突破“一亩三分地”的局部利益观念，仍有许多疑问待解。同时，本次调整是否会触及长期困扰民航发展的空域难题，也在很大程度上决定了三地机场协同发展的实施效果。

　　协同发展箭在弦

　　“北京吃不动，天津吃不饱，河北没得吃”，曾经有人这样形容京津冀三地机场。这也确实是三地航空运输市场饥饱不均的真实写照。

　　目前，京津冀三地共有北京首都、北京南苑、天津滨海、石家庄正定、邯郸、秦皇岛山海关、张家口宁远、唐山三女河八座民航机场，其中北京首都、天津滨海、石家庄正定三大主要机场的业务量占99%以上，因而京津冀民航运输协同发展的核心是这三个机场之间的协同。但是近年来，这三个机场发展失衡现象严重。

　　首都机场无疑是国内最为繁忙的机场。根据中国民航局官方数据，2013年，北京首都机场旅客吞吐量、货邮吞吐量、起飞架次分别为8371.24万人次、184.37万吨、56.78万次，在全国193个民航机场中分别排名第一、第二、第一。如果按照分钟换算，北京不到一分钟(0.92分)起降一次飞机。

　　据悉，首都机场1号、2号航站楼原来的设计旅客吞吐量只有3550万人次，经过三年的改扩建，再加上2008年2月投入使用的3号航站楼和第三条跑道，吞吐量可达到8200万人次。但是这一设计能力在2013年已被突破，机场运输压力逼近极限。目前，国内外航空公司每天约有400个对首都机场的航班时刻需求得不到满足。

　　与此同时，首都机场的两大近邻——天津机场、石家庄机场却是另一番情形。由于距离北京较近，首都机场的规模优势、虹吸效应明显，造成津、石机场始终“长不大”，旅客、货邮吞吐量一直较小。2013年，两机场的旅客吞吐量分别为1003.58万人次、511.05万人次;货邮吞吐量分别为21.44万吨、4.30万吨;起降架次分别为10.07万次、5.20万次，与首都机场差距较大。

　　由于首都机场航点和航班多，选择余地大，一些天津人、河北人宁愿选择较远的首都机场出行。留不住家门口的生意，是两大机场面临的共同问题。

　　天津市在人口、经济总量、机场竞争格局等方面与深圳市非常接近，但是机场的旅客吞吐量却有天壤之别。2012年，深圳市GDP为12950亿元，天津是12885亿元;常住人口深圳1300万人，天津1413万人;旅客吞吐量深圳机场(3.77, -0.03, -0.79%)2956.98万人次，排第6位，天津机场814万人次，排第24位。货邮吞吐量差距更大，深圳机场85.5万吨，排第4位，天津机场19.4万吨，排第12位。天津滨海机场和深圳宝安机场有着相似的竞争格局，前者面临排名第一的首都机场竞争，后者面临排名第二的广州白云机场(6.89, -0.09, -1.29%)竞争。当然，造成这种差距和两地经济结构有关系——深圳市更为外向，客流量相对较大。

　　天津滨海机场地面交通不畅，与城际铁路、地铁连接网络尚未完全建立，与高速公路“最后一公里”等问题也没有得到解决，都制约了机场业务量的扩大。当然，一个不容忽视的现实是，由于天津机场与首都机场使用同一空域，在优先放行首都机场航班的情况下，天津机场的增长会受到一定程度的抑制。

　　而石家庄机场于1995年2月18日才正式开航，是全国省会城市中最晚建成通航的民航机场，历史相对较短，目前石家庄机场通航城市达到70多个，2013年旅客吞吐量超过500万人次，与两个航站楼每年1500万人次的设计吞吐量相比，实际客流有巨大的提升空间。其面临的竞争压力要远甚于天津机场。

　　从地理位置来看，北京、天津两市镶嵌于河北省中心位置，导致大量的河北航空运输任务流向北京、天津。虽然是省会机场，但是石家庄正定国际机场的影响范围并不像其他省会城市，它的航空运输市场更多地集中在河北省的南部地市，北部的张家口、承德、唐山大多流向京津两地机场。同时，郑州机场也深入河北邢台等地，争夺客源。

　　在多重挤压下，石家庄机场业务量始终做不大，最后被迫采取差异化经营思路，定位为大众化机场，突出其低价、便捷的特色。但是国内的低成本航空发展受到航油、航材等领域未放开的限制，目前仅春秋航空是真正的低成本航空公司。随着补贴数额的下降，机场业务增长率也在下降。

　　为了解决京津冀地区航空市场的失衡现状，缓解首都机场压力，促进其国际航空枢纽建设和津、石机场发展，民航华北局在2012年开始研究三地民航运输协同发展问题。2014年初，民航华北局制定了《京津冀民航运输协同发展实施方案(草案)》。

　　“京津冀民航运输协同发展的核心是首都机场、天津机场和石家庄机场的协同运营，三地机场要在正确定位、适度错位经营的基础上，分别以‘调结构’和‘上规模’为重点，以政策支持为保障，以空域优化与空铁联运为依托，以市场化运作为手段，实现快速增长，更好地适应经济社会发展对于航空运输的需求。”一位接近草案起草组的研究人员告诉《财经》记者。

　　首都机场“调结构”

　　据悉，草案对京津冀三大主要机场的功能进行了定位，首都机场不再强调“功能完善”，但仍定位为辐射全球的大型国际航空枢纽，天津机场定位为区域性枢纽机场、北方国际(13.73, -0.32, -2.28%)航空物流中心，石家庄机场定位为华北地区航空大众化试点枢纽机场、华北地区航空货运及快件集散中心。

　　上述研究人员认为，这仅仅是写在纸上的机场发展定位，相关机场能否打破坚守“本分”，围绕机场的定位发展核心业务，真正实现适度错位经营，还有大量的工作要做，有漫长的道路要走。

　　多年来，首都机场的发展定位为辐射全球的大型国际航空枢纽，但从其运营状况来看，距离真正的国际航空枢纽还有较大差距。现代意义上的大型国际航空枢纽，一般具有以下特点：国际航点多;航班密度大;国际转国际、国际转国内、国内转国内的中转旅客比率高(一般在30%以上)。在这些方面，首都机场与上海浦东机场、香港机场，以及周边国家的机场(如新加坡樟宜机场、韩国首尔机场)都有差距。

　　根据OAG数据，2012年7月，首都机场的国际通航点有105个，多于上海浦东、广州白云和香港赤腊角、韩国仁川、东京成田等大型国际枢纽机场，但不及新加坡樟宜机场(138个)。每个国际通航点的平均日航班次数，首都机场则低于上述所有机场。换句话说，在同样的国际航点上，首都机场每天提供的航班班次平均下来不及上述机场。

　　2013年7月6日，韩亚航空公司从首尔飞旧金山的OZ214航班在着陆过程中发生事故，当时机上载有141名中国公民，占全部291名乘客的48%。这么多中国旅客跑到韩国去乘坐飞往美国的航班，除了价格等促销因素外，首都机场国际航班密度低或许是另一个重要原因。以2013年7月飞往旧金山的航班为例，首都机场平均每天有4.6班，而韩国首尔机场则平均每天有12.3班。

　　在中转旅客比率方面，首都机场仅为10%左右，不仅不及香港、新加坡、首尔、成田等机场，也低于上海浦东机场。近年来，首都机场虽然已认识到自身国际竞争力弱的现状，并着手解决，但是由于机场容量的限制，既难以大量增加国际航班，也难以构建有利于旅客中转的航班波。

　　民航华北局出面推动京津冀民航运输协同发展，为首都机场突破机场容量限制，调整航线网络结构，增加国际通航点与国际航班密度，促进国际航空枢纽建设提供了契机。

　　根据草稿，首都机场在新增航班时刻的分配上，要优先向国际航线倾斜;在存量航班时刻上，要取消部分连续数年客座率低于平均水平的低效率航班，以及100座及以下飞机执飞的航班，实现“腾笼换鸟”，将腾出的航班时刻，改为大中型飞机执飞国际航班或国内大运量航班，提高首都机场航班时刻资源的利用效率。如果这些措施能够落实，首都机场的国际航空运量比率将大大上升。

　　业内人士介绍说，航班航线结构调整伤筋动骨，难度最大，至于谁将进入、谁将出局，取决于各方谈判。据悉，首都机场和天津机场已经成立专门的工作小组，负责谈判等具体事务。

　　首都机场国际枢纽建设发展滞后，除了机场容量限制以外，还有历史遗留、国内航空市场发展迅速、政府政策引导等原因。

　　首先，国内机场都是按照原来的运输结构设计，为航班的起点或终点，实现的是各城市之间的直接通航，不适宜大规模发展中转衔接航班。

　　其次，国内航运运输市场增长较快，航空公司开展国际航班业务的动力没那么强烈，在一定程度上造成了首都机场以国内航班为主，国际旅客吞吐量仅占23%。

　　此外，要实现国际航空枢纽，政府的配套政策需要跟上，机场也需要优化运营流程。

　　2013年1月，经过诸多部门审批、酝酿多年的72小时过境免签政策方在首都机场实施。在过去很多年，首都机场一直实行24小时免签政策。而东京成田机场早已经实行过境3日免签，香港机场7日免签，新加坡机场4日免签，韩国仁川机场则为30日免签。并不宽松的签证政策，让一些中转的国际旅客望而却步，也削弱了首都机场作为国际航空枢纽的竞争力。

　　因而，首都机场调整航线结构，大力发展国际航空运输，需要政府的有力支持，国内航空公司的配合，以及机场自身在挖掘设备潜力、优化业务流程，提高服务质量等方面努力。

　　津、石机场“上规模”

　　5月13日，前往天津机场的北京旅客李先生，体验了一次空铁联运服务。

　　所谓空铁联运，是指航空运输与铁路运输之间协作的一种联合运输方式，在国外已有成功经验可循，例如德国法兰克福等枢纽机场，不仅衔接城市轨道交通，而且还与欧洲高速铁路网衔接，由此而成为高速铁路网的枢纽站。

　　在北京南站地铁出口，天津机场城市候机楼的标示很明显，一位工作人员向李先生解释了换乘和退费事宜。之后，李先生乘坐北京南站至天津站列车，历时40分钟到达天津站。寻找机场巴士浪费了一些时间，由于机场出口没有相关标示，多次问路才找到机场巴士的售票大厅。机场巴士每30分钟一班，到达机场需耗时40分钟。

　　在到达机场后，可以在机场航站楼空铁联运服务柜台办理退费(京津城际二等座票加上机场巴士车费约70元)。“不算京津城际和巴士的等候时间，路上至少需要80分钟。”李先生说，他到首都机场只需30分钟，同时乘坐机场巴士需要考虑堵车等不确定因素，需要预留更多的时间，仅就时间成本而言，到天津机场坐飞机并不划算，但是之于李先生这样对机票价格较为敏感的旅客而言，仍有一定吸引力。

　　早于天津机场，石家庄机场在北京西站设立了专门柜台，为旅客提供引导服务。该机场还在高铁正定站设立值机厅，空铁联运旅客抵达正定站后，即可在值机厅办理乘机手续，领取返还的高铁乘坐费用，由机场班车直送机场安检与候机厅。

　　不过在业内人士看来，空铁联运柜台提供的主要是退费服务，功能单一且退费数额较少，借此吸引旅客效果有限。为此，建议今后加大与铁路部门积极沟通，加大北京至石家庄、天津机场高铁列车次数，优化开行列车时刻。

　　同时，参照国外经验，积极探索航空与火车订票系统联合售票。在法兰克福机场，旅客可以通过汉莎航空的订票系统预定火车票，火车站的到发车时间能与航班起降时间衔接。目前，国内航空、铁路两个部门是两套售票系统，尚未实现联网售票。

　　天津和石家庄机场认识到民航运输协同发展所提供的宝贵机遇，空铁联运只是两机场为吸引旅客推出的举措之一。

　　在业内人士看来，津、石机场面临的主要问题是航线网络通达性差，航空客货运量规模小，相当一部分旅客和货物流失到首都机场。这一方面加重了首都机场的容量不足，同时也制约了津、石机场自身的发展。

　　航线网络通达性与航空客货运量规模是相互影响的。机场通航点少、航班密度低，不利于吸引旅客，就会导致大量本地客货源流失，不利于机场客货运量规模扩大;而机场客货运量规模越小，航空公司越不愿意飞，越难以构建四通八达、出行方便的航线网络，形成恶性循环。

　　“光说三个机场协同，地面不协同也没法实现。”一位长期从事航空运输研究的专家告诉《财经》记者，京津冀交通协同发展不仅是地区间统筹协调，还要考虑不同交通方式的协同问题，因而，在机场发展过程中，要通盘考虑铁路、公路、水路，而不是单打独斗。

　　地面交通不畅是制约天津机场发展的一大软肋。上世纪90年代末，天津机场尚无到市区的便捷交通条件，当时天津机场旅客吞吐量徘徊不前。随着近几年天津市政府支持力度加大，机场业务量高速增长，多种交通方式的无缝衔接，将使得天津机场业务量进一步扩大。

　　目前，机场正在进行二期扩建和地下交通中心建设。京津城际支线将引入天津机场，同时连接天津站和天津机场的地铁2号线也将通车，城市地铁、城际交通、高速公路全部引入天津机场后，预计会对机场客流产生较大影响，一部分原来选择北京首都机场出行的旅客有望回流。有研究人员粗略估计，每年天津有数百万(人次)的旅客辗转到首都机场坐飞机，尤其是前往国外(东亚、南亚地区除外)的旅客。

　　在发展空铁联运、改善机场交通条件的同时，天津和河北省政府在促进吸引航空公司进入本地市场上采取了许多其他措施。仅在航线航班发展补贴方面，两地政府每年都要投入数亿元资金。但是要使津、石机场持续健康发展，还是要靠当地机场主动协调航空公司，提高航空服务水平，挖掘市场潜力。

　　空域资源待协调

　　“表面上看是机场的协同，实质上是空域的协同。”一位不愿透露姓名的民航人士说。

　　京津冀机场协同发展，无法回避空域问题。空域紧张是国内多数干线机场面临的共同难题，在最为繁忙的首都机场表现得尤为突出。北京机场共三条跑道，经常时刻容量高峰时达92个航班，但由于空域制约，一个小时就88个。北京南苑机场也面临这一问题，早高峰流量仅为6个航班。

　　中国空域共划设2个空中禁区(北京市三环以内为空中禁区)、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。部分训练空域在航线上方或下方，通过建立高度差的办法避免军民航飞行冲突。民航航线、航路及机场设置的飞机起降方向，均需绕开这些特殊空域。

　　由于历史原因和“保卫北京”需要，京津冀地区部署了多个军事用途的机场，绕开禁飞区、军事训练等特殊空域，留给民航的实际上是一条狭窄的走廊，首都机场、天津机场起降的航班均需在这条走廊的规定线路飞行，航班多、道路窄，难免造成空中拥堵。

　　中国的空域管理体制有历史原因，也有现实需要。目前，主管空域的机构是国务院、中央军委空中交通管制委员会。根据中国现行的空域管理规定《中华人民共和国飞行基本准则》，中国的飞行管制由空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务，但实际上仍然是一种军管制度。

　　中国民航干部管理学院教授刘伟民近日撰文认为，空域在划设上条块分割，在管理上以空军为主体，在协调上以军航为主导，在程序上民航申请、军航审批，在使用上民航局限于航路航线，这种情况进一步加剧了空域运行容量与不断增长的航空需求之间的矛盾，致使不能合理、充分、有效地开发和利用空域资源。

　　空管体制改革缓慢曾饱受争议，历任民航局局长多次呼吁释放更多的空域，但是进展不大。上世纪七十年代形成的航路航线网络，至今未做较大幅度的调整。

　　中国民航局一位官员曾透露，中国仅20%的空域为民航使用，而在美国、日本等国家，民航可以使用80%的空域。在国内航空市场增长如此迅猛的情况下，空域扩容一直难以推动。乘客在乘机时经常听到“流量控制原因”而无法起飞，这是“天气”之外造成航班延误的重要原因。

　　作为权宜之计，机场或民航部门会主动与军方相关单位沟通、示好，申请开辟临时航线，缓解空域不足。但临时航线协调存在随意性大的问题，不能形成常态机制，且有“灰色地带”之嫌。

　　虽然机场可以通过新建或扩建航站楼，增加跑道的方式扩容，但最终都会受到空域限制。2011年12月，在各方多次呼吁下，华北地区空域进行了一次微调，在空域优化方案实施后，首都机场每周航班量增加近600架次，平均每小时增加5架次。但是在航班增速过快情况下，这次调整并未真正解决空域紧张的难题。

　　如京津冀航空协同发展落地，津、石机场势必要承接北京溢出的航空运输需求，而这一需求也将受到空域紧张限制。

　　因而，从根本上改变空域紧张，解决飞机“飞不上天”问题，需在空域管理体制上进行调整，兼顾军航和民航利益，确保空防安全前提下，给民航更多的空域。而包括空域等一系列问题的解决，将直接关系到未来三地协同发展的现实格局。

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