人大代表:应加快通航立法 促进通航产业发展

 　　3月4日，在中航工业组织的航空界全国人大代表的集体采访中，全国人大代表余枫(中航直升机股份有限公司总经理)、彭建武(中航工业南方董事长、党委书记)、李欣蓉("爱飞客"公益基金会秘书长)认为，应加快构建与通用航空发展相适应、机构明确、定位清晰、职责明确、行为主体权利义务明晰、产业链发展配套措施完善、通用航空装备制造与运营服务协同发展的通用航空法律法规体系，使其对通用航空产业发展更具有指导性、规范性和可行性。

　　余枫指出，近年来，随着我国经济发展进入"新常态"，社会经济生活发生深刻变化，赋予通用航空产业新的历史任务。国民经济发展、地方经济建设和立体交通网络构建迫切需要我国通用航空提供更广泛的服务，并以创意创新为动力驱动新一轮经济增长。在低空空域管理改革进程加快、重点实施"一带一路"、京津冀协同发展、长江经济带三大战略的大背景下，通用航空产业需求迅速释放，市场前景看好。通用航空新技术、新产品、新业态、新模式将大量涌现，个性化、多样化通用航空消费需求将带动飞行需求逐年攀升。但目前通用航空法律法规尚不能满足快速发展的需要，通用航空产业对加快立法的需求十分迫切。

　　据余枫介绍，与发达国家相比，我国通用航空起步较晚，规模较小，没有充分发挥其对国民经济的带动作用，实现其战略价值。按照国外的经验，通用航空产业投入产出比为1比10，就业带动比为1比12，对相关产业有很强的拉动能力。目前，全球约有通用飞机33.6万架，通用航空活动的飞行员达80万名，年飞行小时达5100万小时。其中美国大约有22.4万架通航飞机，占世界总量的58%;通航机场总量约2万个，飞行员数量超过61万，飞行作业时间约2700万小时，总产值超过1500亿美元(近万亿人民币)，创造了美国1%的GDP和126万个就业岗位。与发达国家相比，我国通用航空的差距较大。截至2013年底，我国拥有获得通用航空许可证的通用航空企业189家，通用航空机队在册总数为1654架，通用机场和起降点约400个，全行业完成通用航空生产作业飞行52.98万小时。我国人口占全球人口1∕5，而通用飞机占有量却不到1∕400。虽然这些数据说明了中国通用航空起步晚、发展慢，但是也从另一个侧面说明了中国通用航空事业的巨大发展空间。有分析人士指出，我国通用航空产业目前存在的问题主要有四个方面：一是低空空域没有开放，二是政策法规不够完善，三是服务体系够健全，四是人才比较短缺，其中政策法规起到关键性的作用。

　　据彭建武介绍，我国当前通用航空法律体系由国家立法、行政法规、民航规章三个层次构成。从国家立法层面看：《中华人民共和国民用航空法》以第十章共六条的形式规范通用航空活动，但内容过于笼统，无法为通用航空法规制定提供科学指引。从行政法规层面看：《国务院关于通用航空管理的暂行规定》和《通用航空飞行管制条例》两部行政法规分别从经营活动和飞行活动规范通用航空主体行为，但对于促进通用航空产业发展停留在原则层面，保障措施不明确、实施细则有待完善，且无明确指导性意见指引地方性通航政策法规体系建设。从民航规章层面看：我国现行的11大类共117部适航规章体系中，对通用航空相关规章缺乏针对性和灵活性，技术运行标准及各种证照的颁发、使用,有些是参照公共航空运输,有些是以通知形式规定或没有统一规定，在运行管理的严密性和运行标准上与国际民航组织的要求仍存在差距。

　　余枫、彭建武、李欣蓉代表建议，应加快构建与通用航空发展相适应、机构明确、定位清晰、职责明确、行为主体权利义务明晰、产业链发展配套措施完善、通用航空装备制造与运营服务协同发展的通用航空法律法规体系，使其对通用航空产业发展更具有指导性、规范性和可行性。

　　1、转变观念、理顺关系，构建立法、执法、司法相协调的法制化管理模式。

　　从法制角度牢固树立促进通用航空产业发展的观念，理顺空防安全与产业发展的关系，逐步使低空资源配置和管理更加合理，在兼顾空防安全与产业发展的立法原则下，重新划分中国空中管理机构的职责，构建机构明确、定位清晰、职责分明的立法、执法、司法体系，开启我国通用航空产业法制化管理新常态，破解中国空中管理体系的困境，促进产业快速、健康、可持续发展。

　　2、战略引领、逐层细化，形成完善、规范、可行性强的法律法规体系。

　　加强通用航空产业立法顶层战略设计，既要符合我国国情和发展需要，又要与国际惯例接轨。将通用航空所需规则和要求应分层、分类、分项纳入通用航空法律体系中，在下放管理、审批权限的同时加强对地方性法规体系建设的政策指引。建立一套以法律为核心、行政法规、行业规章、实施细则、产业政策和地方法规共同组成的法律法规体系，在法律内容上要具有先进性、科学性和可行性。

　　3、固本强基、创新发展，打造装备制造与运营服务相互促进的发展模式。

　　在不违背国际贸易规则的前提下，加大对通用航空装备制造业的扶持力度和政策适用范围，推动研制能力和适航审定能力全面提升，构建互利互信的国际适航双边关系，突破发达国家设置的行业壁垒，稳固产业发展根基。同时，支持运营服务业通过创意创新塑造通用飞机产品市场需求，并对自主知识产权和引进消化再创新的航空产品给予政策扶持，固强制造业基础的同时，让用户直接感受到政策福利，打造"装备制造带动运营服务，运营服务反哺装备制造"的产业链上下游互动发展模式，实现国家利益最大化。

　　4、紧跟需求、着眼当前，加快出台通航产业发展亟需的各项政策法规。

　　通过立法明确通用航空行为主体的权利义务。规范航空俱乐部的设立与管理，强化通用航空市场规范开发行为,简化相关审批程序，鼓励国内资本投资通用航空企业，规范非经营性通用航空活动，增补通航企业或个人提供社会公益服务的补偿方法和标准。

　　余枫、彭建武、李欣蓉代表希望通过立法加强通用航空产业链相关配套措施的法制建设。统筹通用航空机场建设规范，促进通用航空机场、运营基地及航空油料等配套保障措施的投资与建设，制定与通用航空发展水平相适应的通航机场收费标准，建立专业技术人员培养与流动机制。

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