民航服务工作调研组关于关于民航服务工作的调研报告

 　　为贯彻落实民航局党组关于“坚持真情服务底线”要求，深入了解当前民航整体服务状况，为进一步提高民航服务水平提供意见和建议，经请示局领导同意，2016年1月19日～21日，综合司与运输司、消费者事务中心等部门一道赴民航华北地区进行专题调研，先后与民航华北地区管理局、北京监管局、中国航协、首都机场股份公司、6家国内航空公司、7家外航公司进行座谈，并通过全国民航团委以调查问卷的形式在首都机场对507位航空旅客进行访谈(其中头等舱旅客32名，公务舱旅客33名，经济舱旅客442名)。现将调研情况报告如下。

　　一、民航服务质量状况简要分析

　　(一)基本状况

　　1.民航服务质量行业管理体系初步形成。改革开放以来，随着民航事业快速发展，航空运输产品日益丰富。为保护民航消费者权益，民航局历来比较重视航空运输服务质量工作，初步形成了民航服务质量行业监管体系。一是规章标准基本涵盖当前民航运输服务各个方面，截至目前，涉及民航服务方面的法律1部、法规2部、规章4部、标准50个、规范性文件8个。二是民航运输服务管理组织体系相对完整，民航行政机关、航空运输协会和消费者事务中心分别承担民航服务工作相应管理职能，形成“三驾马车”并驾齐驱的局面。三是为改善民航运输服务质量做了大量工作。自1994年开始的“旅客话民航”活动，曾经是全国航空企业打造服务品牌的重要指标之一;2006年至2015年，连续十年组织“3·15国际消费者权益日主题活动”;2013年至2015年，先后组织完成87家机场服务质量评价工作;自2006年1月开始，民航局网站每月向社会公布消费者投诉通报，是最早坚持每月公开消费者权益保护政务信息的部委网站。此外，定期在中国民航报上公布航班正常率、机场放行正常率以及旅客投诉情况。

　　2.民航企业服务质量管理系统比较完善。从调研情况看，民航企业能够比较客观地处理安全和服务的关系，尊崇“安全是根，服务是魂”的经营理念，对服务质量管理工作相当重视，普遍建立了比较完善的服务质量管理系统，如国航建立了服务管理系统(CSM)、东航建立了旅客满意度评价系统、南航建立了服务产品管理体系、海航建立了旅客之声(VOC)，首都机场按照安全管理体系(SMS)的理念，建立了以客户为中心的服务管理体系(CSMS)。这些体系都包含了以下内容：一是比较完善的服务规范体系，包括服务管理总则、分则、管理规程、操作和服务规范手册等，如厦航的服务管理手册多达83种，被称为开展服务工作的“小宪法”。二是比较健全的服务管理架构，公司层面负责服务战略规划和规章标准的制订;服务质量管理部门负责质量指标分解及监控、旅客意见管理;服务质量监督员负责一线服务质量督查。三是比较严格的服务绩效考核，旅客满意度、行李差错率、航班正常性、旅客投诉率是主要服务考核指标。其中，海航建立了“服务底线清单”和“旅客超预期清单”，加大服务责任考核力度。四是比较全面的服务管理维度，绝大部分航空企业都形成了由旅客、内部和第三方构成的服务质量满意度评价体系。

　　3.民航服务质量水平总体得到认可。问卷调查中，旅客对民航服务工作非常满意的占13.6%，满意的占68.8%;认为民航与其他交通方式相比服务水平“高”的占18.9%，“较高”的占61.3%。认为民航服务工作比过去进步很大的占24.3%，有一定进步的占67.7%。同时，部分民航服务品牌社会美誉度也得到很大提升，例如，2015年厦门航空以服务业第一的优异成绩问鼎“中国质量奖”;在国际机场协会(ACI)每年组织的全球机场服务质量测评中，首都机场连续5年获得4000万以上机场服务质量第二名。

　　4.民航服务质量“短板”突出。毋庸讳言，近年来民航服务质量的“短板”问题越来越被公众所关注。从消费者事务中心受理旅客投诉情况看，近十年来，航班问题、票务问题和行李运输问题等一直是社会诟病的焦点，2015年这三个方面的投诉量占到全部投诉的90%左右，其中航班问题投诉占40.5%左右，票务(及登机)问题占35%;行李问题占13%。从其他研究机构调查情况看，旅客迫切要求航空公司改进的服务内容是机上餐食(39.3%)和航班延误服务(38.4%)。

　　(二)问题原因分析

　　民航服务质量的“短板”，反映出民航服务质量管理工作仍然存在较大不足。

　　1.政府服务质量管理职能弱化，行业监管比较乏力。尽管民航局比较重视服务质量工作，但由于种种原因，民航行政机关在履行服务质量监管职能上存在诸多困难。一是管理机构设置多有反复，1994年民航局设立服务质量督察处，1998年该处被撤销;2003年又设立消费者事务处，2007年该处改为综合业务处(消费者事务处)。二是服务规章修订比较滞后，与美国、欧盟相比，我国民航服务质量规章标准比较粗疏，修订不及时，难以用于日常检查和问题处理。1996年颁布《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》后，只于2004年修订过1次;《中国民用航空旅客、行李国际运输规则》1997年颁布后，从未修订过。三是服务质量行业监管系统性、持续性和有效性不足，例如，“中间抓得多、两头抓得少”，中间段航班正常、运行效率民航行政机关投入监管精力较多，而前端票务服务、后端行李服务、投诉处理等环节抓得相对不够;从事服务质量管理工作的监察员只占监察员总数的10%左右，消费者事务中心编制少，目前只有6人。服务质量监管模式、保障资源、科技手段等配套措施尚不完善。

　　2.民航企业效益驱动机制强化，服务质量常打折扣。由于受效益考核、成本控制等约束，民航企业在提高服务质量方面总体投入力度不大，具体表现为：一是“重前台态度，轻后台基础”。对直面旅客的现场服务比较重视，而对支持现场服务的后台支撑系统(如服务质量控制体系、信息化智能化服务平台、服务人员技能培训等)建设基础投入力度相对不大。二是“宁肯息事宁人，不重改进流程”。在发生旅客服务质量事件后，宁愿通过赔付现金、赠送积分、升级会员等形式补偿旅客，让旅客撤销投诉，也不愿真正下大力气改进服务流程、完善服务系统，提升旅客体验，避免同类事件再出现。三是“标准化服务进步较大，特殊服务关注不够”。对残疾人、急救病人等特殊旅客的航空运输，航空公司需要增加机上轮椅、残疾人平台车等设备，安排专人进行服务;机场需要完善基础设施，改造和增加无障碍通道等;对人体器官等特殊物品的运输，需要增加特殊的设施设备。企业往往不愿为一两位特殊旅客增加这类成本，对于特殊旅客群体的服务打了折扣。

　　3.参与民航服务流程主体增多，质量管控能力不强。民航服务界面众多，据有关研究统计，旅客从咨询购票到旅行结束要涉及近40个主要接触点。但是，民航企业服务质量管理系统往往只能局限于单位内部，对于单位之外的服务接触点无力把控。具体表现为：一是“基地强，外站弱”。外站作为质量管理的末梢，航空公司部分服务只能委托当地机场或相关专业化公司来代理，对于代理方的服务质量控制，有些鞭长莫及。二是“内部强、接口弱”。旅客的全流程服务涉及多个不同的服务单位，部分值机服务、机上服务、餐饮等由航空公司自己提供，票务服务有公司直销、代理分销、平台购买等多种方式，运行需要空管、机场的参与，部分地面服务、行李服务需要机场、地服公司代理。航空公司对本单位内部的服务质量可以有效监控，但对于其他服务提供者与自身服务产品的接口责任不够明晰，流程不够优化，协调难度大，面向旅客、系统协同和链条协作的大服务格局没有形成。旅客投诉集中的退改签问题，主要是这个原因引起的。

　　同时，民航企业服务质量管理系统往往是基于正常运行情况下而构建的，一旦发生航班大面积延误或其他突发事件，服务体系就容易失效。另外，企业服务质量管理体系在面对涉及空域资源、航班备降等行业性、系统性问题时，仅靠企业自身是无法解决的。

　　二、当前民航服务工作面临巨大挑战

　　(一)人民群众的期望对提高民航服务质量水平提出更高要求

　　长期以来，“航空式服务”一直是高水平服务的代名词。即使目前航空运输出现“大众化”趋势，普及度越来越高，2015年我国民航旅客运输量已达到4.36亿人次，但人民群众对航空服务仍然期望较高。而且，随着运输量增长，旅客结构发生了根本性变化。根据旅客市场特征调查报告，2014年我国国内民航休闲旅客比例(50%)已经超过公商务旅客(47%)成为航空出行的主体，航空服务需求多样化、差异化的特征越来越明显。更为重要的是，诸如航班正常等旅客对民航服务关注度最高的内容，恰恰是当前民航服务质量工作中的“短板”。随着社会的进步和发展，各行各业的服务水平都在提高，民航服务如何与时俱进，继续保持服务行业标杆水准，是摆在我们面前的一个新课题。

　　(二)国际竞争的压力对提高民航服务质量水平提出更高标准

　　当今，民航的竞争势必是全球化竞争。特别是“十三五”期间，随着我国“三大”重大战略的有序展开，我国民航企业参与全球化竞争的程度越来越高，必然要与世界一流的民航企业同台竞争。但是，根据各类国际机构评比的排名来看，目前我国航空公司和机场的名次整体靠后，说明我国民航服务质量整体水平与国际先进水平差距较大。服务质量、服务品牌是民航企业核心竞争力之一，我国民航实施“国际化”战略，加快“走出去”步伐，必须以国际民航服务先进水平作为标杆。

　　(三)服务资源的短缺对提高民航服务质量水平形成极大制约

　　行业快速发展和资源保障能力不强仍然是当前民航发展面临的主要矛盾。同样，服务资源短缺也给民航服务质量工作带来了很大的困扰。一是资源短缺导致服务问题频发。例如，由于空域资源受限，我国航班正常率从2000年的77.42%降至2015年的68.33%，航班延误引发了信息告知、票务退改签、联程衔接、餐饮酒店服务和补偿赔偿等一系列服务问题，投诉率居高不下。二是资源短缺导致服务成本剧增。为解决资源短缺引发的各类服务问题，民航行政机关、企业和保障单位投入了大量人力、物力，尤其是在航班大面积延误情况下，有时为了平息事态，不惜代价。三是资源短缺直接影响民航企业提高服务质量的信心。由于资源短缺引发的问题往往是行业性、系统性问题，短期内很难得到解决，容易滋生无奈情绪。

　　(四)服务责任的泛化对提高民航服务质量水平造成更大困难

　　民航业系统性强、服务链条长，服务责任主体众多。但是，由于民航服务规章标准体系还不够完善，规章内容还不够精准细致，责任追究还不够严厉，从而出现服务责任泛化的现象。一旦出现服务质量事件，经常见到服务主体各方各执一词、相互推诿的情况，在单位与单位之间如此，在单位内部部门与部门之间也是如此，看似人人尽了责、出了力，但服务质量问题却难以得到解决。去年，南航CZ6101航班急救病人服务事件就是一个鲜明的案例。而美国相关规章对服务责任的规定相对明确。美国法典关于民航服务的内容有27项，联邦法规19部;对运输条件告知、运价公示、超售处置规则、航班延误服务问题、残疾人运输问题等供需双方权益的关键环节上，都有详尽、精准、细致的规定，禁止行为、违规和处罚条款也非常明确。

　　(五)自媒体传播渠道对提高服务质量水平构成新的压力

　　当今，旅客维权意识不断增强，而在自媒体时代，传媒曝光门槛的降低、手机等移动终端都成为人们制造舆论的利器，给民航服务工作带来新的压力。2015年“南航急救门”事件、“东航瓷娃娃”事件，都是当事人通过微博发布并且迅速扩散的，引发了广泛的社会关注。“南航急救门”中的微博话题“谁来抬我下飞机”有180万阅读量，人民网、新华网、新浪、凤凰等主要媒体网站、主流新闻门户网站及微信、微博等都对该事件进行了报道，甚至上了央视《新闻1+1》和《人民日报》，事发后虽然机场和航空公司相继道歉，但给整个行业带来的负面影响很难消除，更为服务质量工作敲响了警钟。

　　三、政策建议

　　(一)落实真情服务底线要求，尽快制定下发《关于进一步改进民航服务工作的指导意见》

　　航空运输服务关乎人民群众切身利益。调研发现，广大旅客对民航服务非常关注，98.6%的旅客认为服务工作对民航业重要或非常重要，35.5%的旅客不同意“安全是最好的服务，为保障安全可以简化服务”的提法，95.9%的旅客基本同意或非常同意“安全是前提，但不能为了安全而降低服务水准”的提法。在调研中，也发现民航企业对服务工作的重视程度越来越高。例如，国航今年将“服务质量”从原来的二级管控项目提升为一级管控项目，东航将2016年作为“服务品牌建设年”，首都机场推出“聚爱机场、暖途有我”主题活动以践行“真情服务”，这说明民航局党组提出“坚持真情服务底线”，是践行“发展为了人民”理念的体现，是广大人民群众对民航业的期望，是民航行业发展的内在需求。

　　为落实真情服务底线要求，及时为民航企业和民航各级行政机关践行真情服务提供指导，建议尽快制定下发《关于进一步改进民航服务工作的指导意见》，具体明确真情服务的内涵、任务、要求和责任。在调研中，我们感到必须将真情服务落实到四个层面：一是在服务态度和细节上，服务态度是真情服务的开端，要让旅客从民航服务一线感受到民航服务的真心诚意，要真正站在旅客角度，将心比心，没有感情的服务，再高的服务技巧也难免机械、冷漠。我们不能以“有规定”为托词生硬拒绝，要在规章标准规定范围内尽力帮助旅客。二是在服务技能和本领上，服务本领是真情服务的基础，必须加强培训，熟练掌握与岗位有关的本领和技巧，提高服务人员综合素质，特别是紧急情况下，服务常规被打破，更考验民航人的服务能力。三是在服务机制和体系上，企业服务质量管理体系要融入到生产运行系统中，实现对服务产品整个链条、服务过程全流程、各种服务系统接口处全面管控。真情服务目标的实现，要靠民航各单位、各部门的协调配合，需要在平时制订各类应急预案，加强演练，从而确保各个环节万无一失，让真情服务的接力赛不掉棒，让旅客满意度不会因为任何一块短板而降低。四是在服务文化和氛围上，最让人感动的服务，并不是多么气派的机场环境、多么“高大上”的机上设施，而是最为质朴、平实的人性关怀。当前，残疾人、无成人陪伴儿童、老年人等特殊群体的出行日益增多，要针对不同旅客群体的需求特点，提供特色化服务，让他们切身体会到航空出行的最大便利，不仅走得了，还要走得好，走得顺畅，走得满意。

　　(二)抓痛点、补短板，让人民群众有更强的真情服务获得感

　　建议近期内根据旅客反映强烈、投诉集中、媒体关注的航空运输服务问题，开展专项整治，让人民群众看到我们抓服务质量的决心和信心，增强旅客对民航真情服务的获得感。

　　一是提高航班正常率。从此次调查问卷来看，航班正常是旅客出行中除了安全之外最关心的问题。国务院对航班正常十分重视，2015年将其列为民生项目进行督查问责，民航上下为此付出了巨大努力，遏制住了航班正常率下降的趋势。去年10月、11月、12月，正常率都达到80%。提高运行效率、提高航班正常率，仍有潜力可挖。我们应该进一步增强责任感和使命感，进一步增强服务意识，眼睛向内看，紧紧围绕“资源能力、信息畅通、协同联动、快速处置”四个关键环节，系统谋划、精细管控、严格治理，努力提高航班正常率，减少航班延误，让广大人民群众能够享受到更便捷、更顺畅的民航运输服务。

　　二是整治票务问题。从民航局消费者事务中心统计数据来看，从2012年开始，票务问题(含预订、票务与登机、退款和超售)投诉数量呈直线上升。2015年，投诉数量和占比都创历史新高，达到983件及34.99%。最近，携程网“假票事件”更是持续成为网络舆论的焦点。建议以此为契机，果断出手，联合工商、公安、中消协等有关部门，充分发挥行业协会作用，开展航空票务问题专项整治工作，以杜绝这种乱象。

　　三是提高行李服务水平。近年来，关于行李问题的投诉数量呈直线上升趋势，2015年是2010年的2.5倍。特别是此次在首都机场调研中，国内外航空公司纷纷反映，从去年9月开始，随着安检行李开包量增多，受安检人员数量不足、行李安检系统流程设计、开包检查场地限制等影响，无法做到开包检查旅客在场，导致旅客托运行李误机率居高不下，严重影响旅客旅行体验。近几个月，此类投诉量大幅增长。建议有关部门高度重视该问题，科学确定安检等级，采取相关配套措施，更好地处理安检标准和效率的关系，尽可能地解决由此引发的行李服务质量问题。

　　四是提高餐饮质量。民以食为天。客舱餐饮服务往往会给旅客留下深刻的印象。从调研情况看，虽然关于餐饮方面的投诉比例不高，但旅客抱怨不在少数。建议引导航空公司提高机上餐饮质量，在重视“两舱”餐饮质量的同时，进一步提升经济舱餐饮服务，提高旅客满意度。

　　五是加大投诉处理力度。投诉处理工作是真情服务底线的最后一道关口，是防止服务质量事件演变成服务质量事故的“防波堤”。建议高度重视消费者事务工作，进一步健全机构，增强力量，提高投诉受理率和有效投诉办结率;理顺和建立民航行政机关、企业之间的投诉管控机制，避免互相扯皮、推脱，给旅客留下投诉无门的恶劣印象;推动民航投诉处理形成闭环管理模式，使受理旅客投诉成为完善民航服务规章标准、优化服务流程、提升服务质量的动力。

　　(三)谋长远、优系统，制订实施民航服务质量持续提高计划。

　　通过调研，我们感到，尽管民航各单位为做好服务工作付出了大量心血，服务质量也得到一定认可，但各类服务不到位事件仍然屡屡发生，究其原因，是民航服务质量管理体系比较脆弱，服务工作的资源基础、管理基础和文化基础还不牢固，提倡真情服务，继续扛起服务标杆这面旗帜，必须立足长远、系统谋划，制订切实可行的民航服务质量持续提高计划，力争通过持续不懈的努力，到“十三五”末，民航服务质量有较大提高。

　　民航服务质量持续改进计划应主要包含以下几个方面：一是资源保障能力提高计划。加强基础设施建设，增加设施设备，提高服务质量并保障硬件资源。在发展中动态配置各类资源，实现安全、发展、服务目标平衡。抓住国家空域管理体制改革难得的机遇，加强沟通协调和对接，主动作为、积极配合，努力缓解民航空域资源短缺的压力。二是规章标准完善计划。对标民航服务管理先进国家，填补漏洞和空白，提高立法及修法的及时性，细化法律法规规定，以完善服务质量管理规章标准体系为抓手，推进民航服务质量管理体系建设。三是企业服务质量管理系统改进计划。以信息化、智能化为支撑，以大数据利用、移动互联网为平台，推进服务质量管理体系与生产运行体系全面融合，建立全流程服务质量管控体系。四是政府服务质量监管提升计划。完善服务质量评价机制，定期开展航空公司、机场用户服务质量评价工作，实现运输质量监管常态化。加强服务质量评价结果应用，并将评价结果与飞机引进、航线航班、时刻容量、投资补贴等审批挂钩。拓宽旅客投诉渠道和完善响应机制，加强消费者权益保护。加强与联检部门沟通协调，凝聚民航服务质量合力。五是服务文化培育计划。以“真情服务”理念为引领，推进民航服务文化建设。充分发挥行业协会的作用，调动民航企业改进服务的积极性。加强民航宣传，引导旅客文明出行，减少社会对民航的误解，为旅客出行营造愉快、和谐的氛围。

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