谁主导调查：国际航空事故的多方协调机制揭秘

　　马航MH370“失联”到目前为止还只是一起“事件”，而不是一起“事故”。“毕竟我们都还抱有希望，也不排除有全部生还的可能，民航界有过这样的事情发生，尽管比例很小。”一名不愿具名的航空法学者告诉记者。

　　但MH370“失联”事件仍有着微妙的复杂性：一家马来西亚经营并登记的飞机，由美国生产，绝大多数乘客来自中国，在越南领海失去信号。国际搜寻正在展开，其善后、调查也将是一起国际协作。

　　为了国际民用航空“按照安全和有秩序的方式发展”，1944年12月7日，《国际民用航空公约》诞生，2天后，当时的中国政府就签署了这份《公约》，目前世界有191个国家和地区成为了缔约国，包括马来西亚、美国和越南。

　　《公约》共有18个附件，其中附件13为《航空器事故和事故征候调查》，为空难调查“规定了国际要求”。附件详细说明了哪些国家可以参加调查，例如出事所在国、登记国、经营人所在国、设计和制造国。附件同时还规定了这些国家的权利和责任。

　　“以往国际空难的调查都是依据《附件13》进行，没有太大争议”，北京航空航天大学航空法研究中心副主任刘浩说。

　　谁能主导调查?

　　当“国际空难”发生后，谁来组织调查?

　　在《附件13》中，存在“进行调查的国家”、“组织调查的国家”两个不同的概念。其措辞的不同，隐含着调查主导权的张力和外交智慧。

　　“‘进行调查的国家’与‘组织调查的国家’，其范围几乎完全相等，但前者略宽于后者”，刘浩告诉21世纪经济报道记者。

　　当事故发生在《公约》缔约国内时，《附件13》规定，出事所在国须着手对事故情况进行调查并对调查的进行负责，但它可根据相互安排并经同意，将全部或部分调查工作委托另一国进行。

　　也就是说，事故发生在哪个国家，哪个国家就享有“优先”的调查权。“一般在两种情况下，出事所在国会委托其他国家进行调查，一是出事所在国没有利益受损，一是没有能力调查”，刘浩说。

　　如果事故发生在非缔约国或任何国家领土之外，飞机的登记国则有“优先”调查权。登记国指登记该飞机的国家。如果登记国是一个不想调查的《公约》非缔约国，那么，“经营人所在国，或假如不能这样做时，设计国或制造国应力求组织进行调查”。

　　“调查中实际的主导者，可能与法律规定并不一致，尽管《公约》做了规定，但往往需要外交斡旋”，一名航空法学者告诉记者，“如果出事所在国与登记国关系不好，有可能会委托第三方进行调查”。

　　2010年4月10日，前波兰总统卡钦斯基乘坐的一架图-154飞机在俄罗斯斯摩棱斯克州北部一军用机场降落时失事，机上96人全部遇难。事故发生后，“波兰和俄罗斯都是进行调查的国家，但俄罗斯是组织调查的国家”，刘浩说。

　　“原因是俄罗斯既是出事所在国，又是飞机的制造国，当时波兰为不能成为组织调查的国家而不满，但俄罗斯很自信”，他说。

　　谁可以参加调查?

　　在确定了进行调查的国家后，事故调查部门被《附件13》赋予了“无限制的权力”。其需要完成所有相关资料的收集和分析，颁布安全建议，查明原因直至完成最后报告。

　　一般情况下，由出事所在国进行调查后，并不排斥登记国、经营人所在国、设计国和制造国对调查的参与，他们被要求提供一切相关的资料。

　　调查部门内部，是一个清晰甚至等级分明的结构。

　　主持者是调查负责人，其由调查国指定。按照《附件13》，调查负责人须能接近残骸和所有相关材料，包括飞行记录仪和空中交通服务记录而不受阻碍，并须能对其予以控制而不受限制。

　　登记国、经营人所在国、设计国和制造国，则有权各任命一名授权代表参加调查。在登记国、经营人所在国授权代表的背后，还须任命一名或多名顾问进行协助。这些顾问由经营人建议产生。

　　设计国和制造国也有权指定顾问以协助其授权代表，这些顾问也可以是一个或多个，由负责航空器型号设计和最后组装的机构，建议产生。

　　在事故中有公民死亡或受重伤的国家，要求参加调查时，可以获准指派一名专家参加调查。

　　重要的是，“专家和授权代表不是一个概念，在权利上有区别，而且区别还不小”，北京航空航天大学航空法研究中心副主任刘浩说。

　　《附件13》赋予了专家5项权利：查看事故现场;了解有关事实性资料;参加辨认遇难者;协助询问身为专家所属国公民的幸存旅客;接收一份“最后报告”的副本。

　　与此相对，授权代表有9项权利，包括尽快完全掌握全部有关证据;接收一切有关文件的副本;参加记录工具的判读;对调查的各种因素提出意见等。

　　但这并不意味着，如果MH370航班“失联”最终恶化为一场“事故”，中国只能派出权利有限的“专家”参加调查，因为《附件13》还规定，根据要求向进行调查的国家提供资料、设备或专家的任何国家，有权任命一名授权代表参加调查。

　　此外，为现场调查提供操作基地、参与搜寻与救援的国家，也可应请求派一名授权代表参加调查。3月10日17时30分，马航官方发布第十份声明，称马来西亚民航部门已经确认，在疑似失联海域搜寻的国家已达10国。

　　“可以肯定地说，中国派出力量进行搜救，唯一的原因是营救机上的159名中国公民”，上述航空法学者说。

　　“两个调查”如何协调

　　值得注意的是，一起事故的背后往往是责任事故，事故善后之后往往伴随追究相关人员责任。

　　“伊春空难之后，民航管理部门的一些工作人员就被免职或降职”，上述航空法学者称。2013年11月28日，伊春空难的生还机长齐全军还被诉至法庭，其涉嫌重大飞行事故罪，可能被追究刑责。

　　但依据《附件13》调查得出的报告书，“不能直接拿去指控某个机构或个人，作为定罪量刑的依据”，北京航空航天大学航空法研究中心副主任刘浩说，“否则有些知情人员可能就不会说出实情”。

　　《附件13》在总则的第一条就写出了调查目的，“唯一目的是防止事故或事故征候。这一活动的目的不是为了分摊过失或责任。”

　　“如果调查是为了追究某个国家的责任，那么从一开始，参与调查的国家就不会合作”，上述航空法学者说。

　　《附件13》中因此特别规定，任何分摊过失或责任的司法或行政程序，应与根据本附件规定进行的任何调查区分开。

　　“事故调查与司法部门的调查有重合之处，但一个是技术上的分析，一个是为了查清谁的责任，是两个不同专业领域人士的理解和判断，对同一件证据的解读是不一样的。”刘浩说。

　　在一起空难的调查中，对飞行记录仪，即“黑匣子”的判读属于核心内容。“‘黑匣子’可能在调查国以外被发现，但必须尽早交给调查国”，刘浩说。《附件13》还要求，对记录仪及其记录的回收和处理，只能由指派的合格人员进行。

　　此外，在《附件13》中，调查负责人须能不受阻碍地接近“黑匣子”，“并须能对其予以控制而不受限制”。

　　这样，分别进行的事故调查和司法调查就可能产生“摩擦”，即谁有权保管处于核心地位的“黑匣子”。《附件13》在强调两者协调的必要性的同时，还规定，调查和司法部门对飞行记录仪及其记录的监护可能存在的矛盾，可通过司法部门的官员把记录带到判读的地方来解决，这样就保持了监护。

　　事故调查有时也要服从司法部门的判断，比如在记录的公开方面。原则上，进行调查的国家不能为了调查以外的目的公开以下记录：

　　调查部门在调查过程中从有关人员那里获取的所有陈述;参加航空器操作的人员之间的所有通信;事故或事故征候所涉及人员的医疗或私人资料;驾驶舱语音记录及此种记录的文本;空中交通管制单位的记录及此种记录的文本;在分析资料包括飞行记录仪资料中所表示的意见。

　　除非该国的有关司法部门断定，公布这些记录的意义，超过这样做可能对该次或将来的调查产生的不良国内和国际影响。

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