雄安新区背景下的京津冀世界级机场群建设战略

 　　2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区，雄安新区的定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，并肩负着探索人口经济密集地区优化开发新模式和调整优化京津冀城市布局和空间结构的重任。在京津冀区域空间结构面临重大调整之际，区域交通结构的优化调整往往是首当其冲的，其在引导区域空间结构或城市空间形态的拓展方面起着重要的引领作用。

　　2017年2月24日，习近平总书记考察北京新机场建设时提出了两个关键性的问题：一是“北京两个机场如何协调?”;二是“京津冀三地机场如何更好形成世界级机场群?”在京津冀协同发展战略提出建设“以首都为核心的世界级城市群”的总体目标下，这两个提问各自对应着北京两大枢纽如何服务于“以首都为核心”和京津冀机场群如何服务于建设“世界级城市群”这两个层面的命题。总的来看，京津冀机场群建设世界级机场群的总体目标不仅是服务于京津冀建设“以首都为核心的世界级城市群”和北京建设“四个中心”战略目标，将为京津冀建设世界级城市群提供战略支撑平台，更应在“一带一路”国家战略中充分发挥其作为国际交通中心的新的动力源作用和战略支撑作用。

　　一、京津冀交通结构面临着两大关键性的制约问题

　　“首都功能”为北京城市定位——政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心等“四个中心”所涵盖的功能，而“首都交通功能”通常包括“国家交通中心”和“国际交通中心”两大枢纽功能。其中“国家交通中心”是由以首都为中心、拥有以国家高速铁路网络和国家航空交通网络为主体，以国家干线公路网络为辅助的放射形交通网络结构的全国性综合交通枢纽;而“国际交通中心”则是以首都为中心，以国际航空交通网络体系为主体、国际铁路通道、国际公路通道及国际航运通道为辅的国际性综合交通枢纽。

　　在建设世界级城市群的过程中，目前京津冀交通结构存在的两大关键性制约问题：

　　一是以服务于全国为目标导向的“国家交通中心”在持续强化，这为非首都功能的集聚奠定了先决性的交通基础，也为有序疏解北京的“非首都功能”增加难度。当前北京已经成为名副其实的超大路网规模、超大交通流量的“国家交通中心”，承载了大量中转过境交通的“非首都交通功能”。与之相对，作为全球第二大经济体的首都，北京“国际交通中心”的首都交通地位严重偏弱，如誉为“第一国门”的北京首都机场口岸的外国人进出境人数仅为699.82万人次，距离建设以首都为核心的世界级城市群的目标相差甚远。

　　二是京津冀地区已经形成了以北京为核心、以铁路和公路为主体的“环线+放射线”的区域交通路网结构，而北京强大的首都功能和非首都功能的叠加又为环放式交通结构提供了巨大而持续的交通需求，这为首都北京对周边地区的持续虹吸作用奠定了交通基础，也为疏解过多的人口、有效治理交通拥堵增添了前所未有的难度。

　　当前北京已在公路方面形成了7条国家高速公路和12条普通国道所组成的首都放射线为主、辅以环线和联络线的国家级干线公路路网体系;在铁路方面，北京城区内已拥有北京站、北京西站、北京南站与北京北站等四大客运场站，城区外围正在新建清河站、星火站、丰台站和北京副中心站四大客运站，北京铁路枢纽由此构成由8大铁路客运站以及7条放射性的国家高速铁路和城际铁路线所组成的全国铁路客运中心，并将基本形成通达全国的1-8小时铁路交通圈。

　　呈放射状的铁路干线网和公路主干网结构的失衡导致首都的“国家交通中心”功能远远强于“国际交通中心”，尽管北京铁路枢纽和公路对外交通枢纽逐步向外迁移，但“条条大道通北京”和“交通场站散布全城四周”的现状终究是“治标不治本”，难以避免全国性的始发终到和中转交通量在北京城区的交叉混流，进而模糊了城市交通和对外交通的分界，加重了北京城市交通的负担。

　　二、推动京津冀城市群交通结构的战略转型

　　1、优化调整以首都为中心的环放式交通网络结构

　　北京单一中心的“摊大饼式”空间结构是与北京市“环放式”的交通网络结构是互为依存的，打破北京城市空间圈层式发展模式和疏解非首都功能无疑需要对区域交通网络体系进行结构性调整。有鉴于此，笔者早在十五年前便提出在京津之间设立过境高速铁路通道的设想，当时京津冀交通结构具有重大调整的战略机遇期，但事过时迁而错失良机(图1)。

　　图1：环渤海地区区域交通中心示意图(资料来源：欧阳杰，京津城际交通走廊中的枢纽和节点——构筑环渤海地区区域交通中心的设想，北京规划建设，2003.4)

　　在京津冀区域交通网络基本成型的背景下，需要通过仅有的铁路线路和综合交通枢纽来引导区域交通结构方面进行战略转型，为此宜打破以首都为单一核心的环放式区域交通结构，通过构筑石家庄—保定—天津—承德高速铁路通道，确保京广—京沈高速列车之间的直通，以强化华中地区与东北地区之间在京津冀地区的过境交通功能。针对雄安新区缺乏“通天达海”的直通交通条件，以北京新机场建设和雄安新区综合交通功能完善为契机，在雄安新区南部设立大型高速铁路车站，重点衔接石家庄—保定—天津—承德高速铁路和固安—保定城际铁路。

　　2、推动北京由国家交通中心向国际交通中心的转型升级

　　国际交通体系的健全与否是世界级城市群形成的基础性条件和表征性指标之一。构建国际交通体系是京津冀建设世界级城市群的前提条件和交通基础保障，而世界级的国际交通中心将成为北京建设“四个中心”进程中的主要交通载体。目前北京市的对外交通系统相对发达，但更多地是承担着国家交通中心的角色，而并未在全球领域获得国际交通中心的地位，其国际交通联系有待加强，以更多地承担国家门户职能和国际交通枢纽职能。国际交通体系的建立将有助于北京首都对全球战略性资源、战略性通道实现有效影响和控制，体现出北京在建设“四大中心”过程中对全球政治、经济和文化等方面的广泛影响力和有效控制力。

　　总体而言，京津冀国际交通体系主要由国际航空交通、国际航运交通(天津国际邮轮母港和唐山、秦皇岛国际邮轮港为承接平台)及国际铁路交通(北京站和北京西站为承接平台)三方面所组成，其中航空交通是国际交通体系的主体，建设国际航空交通体系是京津冀机场群建设世界级机场群的核心所在，其功能的承载平台是由以北京两大枢纽为主的京津冀“三地四场”机场体系所构成，为此需要打造以首都为核心的世界级机场群，并构建辐射全球五大洲的国际骨干航线网络体系，充分发挥其在国际运输、远程运输和快速运输等方面的技术经济优势，为国家政治、经济和文化发展战略的实施提供基础性、先导性、战略性的交通保障服务，并重点服务于“一带一路”及京津冀协同发展两大国家发展战略。

　　3、构建以两大国际枢纽机场为主体的北京国际交通中心

　　从北京加快提升首都交通功能的角度来看，宜以雄安新区和北京新机场的规划建设为契机，加速建设京津冀国际交通体系，推动首都交通功能由承担国内与国内交通之间交通为主的“国家交通中心”向承担以国内与国际、国际与国际之间交通的“国际交通中心”升级，北京市交通枢纽也由“全国性综合交通枢纽”向“国际性综合交通枢纽”转型，而“国家交通中心”的功能则由京津冀三地共同承担。

　　2017年3月15日颁布的《全国民用运输机场布局规划》提出我国将建成3 大世界级机场群、10 个国际枢纽、29 个区域枢纽的总体布局目标。与该规划目标相呼应，京津冀地区将形成以首都机场和北京新机场两大国际枢纽为核心、以天津机场、石家庄机场两大区域枢纽为骨干，以秦皇岛机场、张家口机场等支线机场为补充的世界级机场群。从服务于北京“四个中心”的城市定位来看，北京两大国际枢纽机场的首要任务是强化其“国际交通中心”都功能，部分疏解“国家交通中心”功能，为此应加快首都机场的转型升级，并发挥北京新机场作为全球航空枢纽和京津冀城郊型综合交通枢纽的国际综合交通功能，确保两大枢纽机场成为北京建设“国际交往中心”的主要交通载体。

　　4、打造以轨道交通方式为主的京津冀机场群地面综合交通体系

　　为了强化京津冀三地机场的一体化运营服务，京津冀机场群将依托京津冀地区密集的国家干线铁路、城际铁路、市郊铁路、城市轨道所构成的四层轨道交通网络，推动京津冀地区主要的民用机场至少衔接有两种轨道技术制式以上的轨道交通线路和两条以上的高速公路或快速路，从而实现“双轨双路，互联互通”的通达目标，形成京津冀地区主要机场与主要城市之间的0.5—2.0小时地面交通圈，最终为京津冀建设世界级机场群提供地面交通保障服务。

　　三、设立雄安新区背景下的京津冀交通结构发展对策

　　1、规划建设“石—雄—津—承”高速铁路通道

　　目前在北京外围衔接京津冀东北部和西南部地区的铁路线路已规划建设首都机场至北京新机场城际铁路联络线、环北京城际铁路两条，但这两条绕行线仅服务于北京地区及环北京周边地区的绕行交通需求，无法满足京广高铁与京沈高速之间快速过境北京铁路枢纽的需求，也无法达到疏解北京外围及周边地区的城市空间聚集的效果。为此建议设立“石家庄—雄安新区—天津—承德”高速铁路通道，该线路的南端衔接石家庄铁路枢纽的京广高铁，北端则在承德境内衔接在建的京沈高铁。建议将“石—雄—津—承”高速铁路联络线纳入《中长期铁路网规划》，并与雄安新区高铁南站同步规划建设(图2)。在京津冀交通网络骨架趋于固化的背景下，该线路是京津冀交通结构优化调整的最后机遇。

　　图2：“石家庄—雄安新区—天津—承德”高速铁路联络线的路由方案

　　在北京铁路枢纽外围设置高速铁路过境线之后，北京城区的铁路车站主要承担京广、京沈高速铁路的始发和终到作业，并接发大量中短距离的城际直达列车，这样可有效解决过境列车在北京铁路枢纽线路限速迂回、对城市交通干扰大、城区各高速站点之间换乘不便等诸多问题;大量过境列车则直接走行“石—雄—津—承”高速铁路通道，可充分满足东北与华中方向旅客的快速过境需求，也可满足津石、津承沿线的城际旅客需求;同时可带动津冀沿线的城镇发展，并推动环首都地区的外围空间疏解。

　　2、优化京津冀机场布局规划和发展定位

　　在设立河北雄安新区的背景下，京津冀机场群中的北京新机场和石家庄正定机场的两大发展定位和主要服务对象需要有所调整，其中北京新机场的主要航空服务对象不仅包括北京首都，还将辐射到河北雄安新区，重点服务于国际航空市场;同时提升石家庄正定机场的机场定位，其主要服务对象除了省会石家庄之外，还将兼顾雄安新区的国内航空出行需求，共同服务于省会城市石家庄市和国家级新区雄安新区。为了服务于雄安新区中远期发展需求，建议规划预留保定机场，并将其纳入《全国民用运输机场布局规划》，该机场可定性为中型机场或商务机场，以服务于拥有千万人口规模的保定市和国家级新区——雄安新区，以补充完善北京新机场和石家庄正定机场两大机场的航空市场空隙。

　　3、优化北京新机场及其周边综合交通枢纽的规划布局方案

　　当前规划预留有5条不同类型轨道线路的北京新机场无疑是京津冀核心区域内的最大城郊型综合交通枢纽。在雄安新区崛起之时，河北境内潜在的巨大非航空换乘功能预计将对北京新机场的航空运输功能形成巨大冲击，尤其是其地面交通中心与航站楼的“无缝衔接”更将使航空旅客和非航空旅客存在直接交通拥堵冲突的可能。为了将大量的非航空旅客换乘交通量疏解到河北地区，需要重点提升河北雄安新区铁路车站、霸州站、永清西站及其他车站的综合交通枢纽功能，同时中远期期启动建设北京新机场的南部航站楼及其快速通道，以充分满足河北雄安新区等河北腹地进出北京新机场的国际航空需求。

　　结束语

　　在京津冀协同发展过程中，疏解非首都功能包括教育、医疗、央企总部经济等诸多功能，但交通功能的作用是先行性的、引导性的，乃至是决定性的。在首都交通功能体系之中，北京重点立足于构建“国际交通中心”，而京津冀地区则共同打造“国家交通中心”。对于民航而已，京津冀建设世界级机场群的重中之中是构建以“通达全国、辐射全球”的国际航空交通体系，应充分发挥北京两大国际枢纽机场的“国之重器”作用，不仅为京津冀建设以首都为核心的世界级城市群提供有力支撑，更要为“一带一路”国家重大发展战略中发挥着国际枢纽节点作用。（作者系中国民航大学综合交通研究所所长、教授）

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