解读《中国民用航空危险品运输管理规定》

　　与飞行安全、空防安全一样，危险品运输安全也是航空安全的重要组成部分。为加强危险品航空运输管理，促进危险品航空运输发展，保证航空运输安全，从今年3月1日起，新修订的《中国民用航空危险品运输管理规定》(以下简称《规定》)开始正式施行。为配合新规章实施，民航局运输司就危险品航空运输许可、地面服务代理人备案、危险品培训以及鉴定机构管理制定了具体的实施细则和程序，先后发布了《公共航空运输经营人危险品航空运输许可程序》、《地面服务代理人危险品航空运输备案管理办法》、《危险品航空运输培训管理办法》、《货物航空运输条件鉴定机构管理办法》和《危险品监察员手册》等一系列管理程序、咨询通告和工作手册。自此，我国的危险品航空运输管理工作有了更明确、更细化的依据，也有业内人士称，这无疑将成为保障危险品航空运输安全的一把“利剑”。

　　那么，修订后的《规定》到底在哪些方面发生了变化?“利剑”究竟会挥向哪些违法行为?隐报、瞒报危险品行为今后将受到何种处罚?新规对于提升我国危险品航空运输安全管理水平究竟有何重要作用?针对这些业内外人士普遍关注的问题，记者日前对民航局相关权威部门负责人及业内专家进行了采访，为读者带来关于该文件的全方位解读。

　　完善代理人主体责任：强化对各类代理人的管理

　　随着危险品航空运输分工的细化，代理人在危险品运输活动中承担了越来越多的责任，其从事危险品航空运输活动规范与否直接关系到危险品航空运输的安全。

　　《规定》在第六章和第七章中对不同类型的代理人在危险品航空运输活动中所承担工作，设定了不同的责任和管理模式。

　　据民航局运输司相关负责人介绍，原有《规定》对代理人的规定仅限于危险品培训的要求，而没有义务和责任的规定以及运营人对其代理人管理责任的规定。修订后的《规定》则区分了不同性质的代理人，分别对托运人代理人、货运销售代理人和地面服务代理人的责任予以了明确说明。

　　以地面服务代理人为例，鉴于地面服务代理人在危险品航空运输活动中承担了经营人地面操作的主要责任，《规定》对地面服务代理人实施备案管理制度，并对其提出了保障能力方面的要求。同时，考虑到国内的地面服务人一般隶属所在机场，在航空运输活动中具有相对独立性和自主性，《规定》要求地面服务代理人在代表经营人从事危险品航空运输活动时，参照经营人责任的规定管理。

　　鉴于托运人代理人也会直接参与危险品航空运输准备工作，《规定》特别要求对其参照托运人相关规定进行管理，包括制定危险品培训大纲、开展人员培训、独立承担法律责任等。而对于货运销售代理人的行为，《规定》也有所限制，要求需同经营人签订货运销售代理协议，方可开展相关代理业务。

　　业内专家分析，《规定》细化并强化了代理人在危险品航空运输中所要承担的主体责任，这将有利于进一步完善危险品运输责任体系，强化危险品航空运输安全管理，对于今后提升我国的危险品航空运输能力有着积极的促进意义。

　　明确航空公司管理责任：有义务对代理人实施管理

　　进一步明确航空公司在危险品航空运输中对货运销售代理人和地面服务代理人的管理责任也是新规章的一个亮点。

　　在修订后的《规定》中，航空公司除了要遵守关于经营人在危险品运输活动中的各项操作要求和培训要求外，还要作为委托方对货运销售代理人和地面服务代理人进行管理，无论是否委托代理人从事危险品航空运输活动，都需要签订涉及危险品安全运输内容的代理协议并督促代理人履行相关代理协议，要求代理人对货物进行查验或者采取有效措施防止货物中隐含危险品，并按照要求对代理人进行定期检查。

　　记者注意到，原有《规定》中并没有关于航空公司对其货运销售代理人实施管理的要求，而修订后的《规定》却用了两个条款特意对其进行强调。对此，民航局运输司相关负责人解释说，在危险品航空运输过程中，货运销售代理人受航空公司委托，代表航空公司开展货物航空运输销售相关活动，航空公司理应对货运销售代理人实施管理。

　　《规定》要求，航空公司委托货运销售代理人代表其从事货物航空运输销售活动的，必须签订货物航空运输销售代理协议并对其选择的货运销售代理人承担相应的管理责任，确保其在人员危险品知识培训、信息提供、货物收运查验和隐含危险品防范等方面满足规章要求。

　　对于地面服务代理人的管理，《规章》首先要求航空公司委托经民航地区管理局备案的地面服务代理人从事货物航空运输活动，并签订涉及危险品航空运输的地面服务代理协议。对于航空公司委托地面服务代理人从事危险品航空运输活动的，航空公司还应自签订上述地面服务代理协议之日起七日内将协议报民航地区管理局备案。

　　业内专家表示，修订后的《规定》赋予了航空公司管理代理人的权利和责任，充分体现了航空公司在整个危险品航空运输活动中的重要主体地位，将促使代理人按照航空公司的要求开展危险品航空运输活动。同时，借助航空公司的日常管理，货运销售代理人和地面服务代理人的责任将得到有效落实，这对于提升危险品航空运输安全的整体水平都有积极意义。

　　完善培训管理体系：从“单一管理”到“全面管理”

　　危险品培训是危险品运输安全的基础，加强危险品航空运输培训管理，是筑牢危险品安全管理的关键一环。《规定》中的相关条款也许会对完善危险品航空运输的培训管理体系起到一定的推动作用。

　　记者注意到，修订后的《规定》将危险品培训管理的内容从原来单纯重点对运营人的危险品培训大纲实施管理，扩展到了涵盖危险品培训大纲管理、培训机构管理和教员管理三个方面。

　　以危险品培训大纲管理为例，在《规定》第九章第九十六条中指出：“根据《技术细则》的要求，以下企业或者组织开展培训活动应当持有危险品培训大纲：(一)作为危险品航空运输托运人或者托运人代理人的企业或者其他组织;(二)国内经营人;(三)货运销售代理人;(四)地面服务代理人;(五)从事民航安全检查工作的企业。”这意味着上述五类主体必须制定和持有危险品培训大纲，并依据自身培训大纲开展培训。与原有《规定》中只要求运营人制定培训大纲而对其他危险品运输主体不要求制定的规定相比，修订后的《规定》对各运输主体培训大纲管理的要求更加严格。

　　“实践中，培训大纲是相关主体对人员开展危险品知识培训的具体安排，涉及培训计划、培训课程及教材以及培训要求等，直接影响到危险品培训的质量。而通过加强对危险品航空运输各主体危险品培训大纲的管理来加强危险品培训，可以有效地提高培训质量。”上述民航局运输司相关负责人如是说。

　　针对原有《规定》中没有关于危险品培训机构的规定，但实践中提供危险品航空运输培训服务的专业培训机构已经普遍存在，并针对经营人的代理人、托运人及其代理人开展了大量的培训工作的现状，修订后的《规定》突出了危险品培训机构的重要性，并明确了培训机构的法律地位，即制定和实施危险品培训大纲的企业或者组织均可设立危险品培训机构，从事危险品航空运输活动的人员都应当通过危险品培训机构来实施培训。

　　另外，《规章》还对所有开展危险品培训工作的机构和单位以及危险品培训机构教员提出了一系列资格和条件的要求。业内专家分析，这旨在实现危险品培训机构和教员的统一管理，从而加强危险品培训工作的管理力度。

　　加大违规处罚力度：对隐报、瞒报行为予以重罚

　　一直以来，危险品航空运输都具有环节多、链条长，涉及人员范围广，种类繁多，专业性和技术性强等鲜明特点。也正是这些特点，给危险品航空运输监督管理带来了不小的难度，由于对货运销售代理人的监督管理和从业人员资质管理不到位而导致的危险品事故征候的情况仍然存在。更值得关注的是，原有《规定》并没有提到危险品航空运输监督管理的相关内容。有业内人士表示，危险品运输安全监管是危险品运输安全管理的重要环节，是行业安全管理重要组成部分，原有规章中关于监督管理内容的欠缺不利于提高国内危险品航空运输安全管理水平。

　　基于此，修订后的《规定》专门增加了“监督管理”这一章节，对民航管理机构开展危险品运输监管做了明确规定。记者翻阅《规定》看到，在第十一章的内容中明确了危险品航空运输监督管理的内容以及民航管理机构的职责和权限，对危险品监察员的工作提出了具体要求，规定了监管对象的权利和义务，建立了危险品航空运输违法事件举报、调查制度以及违法违规记录制度。其中，第一百三十条特别提出“民航管理部门依职责建立危险品航空运输违法记录制度，定期通报危险品航空运输违法记录”，这无疑将让危险品航空运输违法行为无处遁形。民航局运输司相关负责人称：“这就从法规层面确立了违规运输危险品的'黑名单'制度。”

　　除了新增了监督管理内容外，修订后的《规定》还进一步完善了法律责任的内容。记者了解到，原有《规定》法律责任部分的责任主体只有运营人和托运人两类，在托运人代理人或运营人代理人从事危险品运输违法违规行为时，并没有规定相应的法律责任。有业内专家坦言：“原有规章在代理人相关主体法律责任方面有所缺失。”

　　而修订后的《规定》则扩大了承担法律责任的主体，特别是对不同性质的代理人加以区分，明确了对托运人代理人、货运销售代理人和地面服务代理人不同的管理模式和相应的责任。同时，在第十二章内容中，修订后的《规定》还加大了对严重危险品违法行为的处罚力度，不再直接对隐报、瞒报行为设置行政处罚，而是根据隐报、瞒报行为可能违反的托运人责任的具体内容进行分别处罚。

　　业内人士分析，这样一来，新规章不仅全面丰富了危险品航空运输法律责任的相关内容，而且还更加科学地界定了隐报、瞒报行为的危险性和后果，从结果上也加重了对隐报、瞒报行为的处罚力度，将有利于危险品航空运输秩序的进一步规范。

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