江苏地方航空立法专家谈

　　民用航空是经济社会发展的重要助推器

　　中国民航管理干部学院党委书记 沙洪江

　　在中国民航刚成立时，仅有30多架小型飞机、3座运输机场、12条航线，年旅客运输量仅为1万人次。今天，中国民航飞机达3664架，其中运输飞机2145架，有200座民用运输机场，定期航班航线达2876条。2013年，中国民航运输总周转量、旅客运输量和货邮运输量分别达到672亿吨公里、3.54亿人次、558万吨，已成为世界第二大航空运输系统。中国每天有10000多个航班在天上飞，高峰时达到14000多个航班，运送旅客150万人次，民航旅客周转量在国家综合交通运输体系中的比重已上升到16%左右。今天，中国民航正以饱满的热情投入到民航强国战略的实施中去，努力实现“全球化、大众化、便捷化”战略目标。

　　民用航空是最现代化的交通运输方式，是国民经济的重要基础性产业。作为一个不断创新和发展的产业，民用航空以其独特的优势，有力地推动着国家的发展进步。民用航空的发达程度，是经济社会繁荣昌盛的重要标志，在一定意义上代表了一个国家的综合实力和竞争能力。国际航空运输协会估算，2014年，全球航空业安全运送旅客33亿人次，运输商品价值68000亿美元，航空运输服务业增加值约为7460亿美元，占全球GDP的1%，并为全球5800万人提供了工作岗位。

　　因此，世界各国纷纷将发展民航业上升为国家战略。如美国政府长期以来将“保持美国在全球航空业中的领导地位、增加空中交通容量、保证飞行安全、保护环境、保护国家空防、保卫国家安全”作为发展民航业的战略目标，采取立法和建立中央政府部门之间的协调机制的形式，对民航业发展作出规划、制定政策并给予财政支持。“9·11”事件后，美国的多数航空公司陷入经营困境，美国政府向航空公司提供的紧急援助和贷款担保达150亿美元。为进一步完善航空运输体系，美国国会推出了基本航空服务项目(EASP)和机场改进计划(AIP)，对承运偏远地区航线的航空公司和小型机场进行补贴，其中机场改进计划2013年度的预算额度高达425亿美元。

　　欧盟通过立法的形式，允许各成员国援引政府承担的“公共服务责任”(PSO)。成员国可以补偿满足PSO条件的航空公司，从而保证航空服务涉及国土的各个地区，维持了支线运输的发展。

　　日本持续运营的运输机场有98座，大部分处于亏损状态。中央及地方政府每年通过财政拨款，保持机场稳定运营，助推经济社会发展。今天，日本民航除了拥有完善的国际航空运输网络外，也是国内中长距离客运的重要运输方式，东京至札幌、东京至福冈航线均进入世界十大繁忙航线行列。

　　当前，我国正在加速构建现代综合交通运输体系，应积极推动民用航空与其他运输方式的合理分工及有机衔接，更好地满足经济社会发展和人民群众出行需要。

　　地方航空立法正当时

　　中国民航管理干部学院教授 航空法研究中心主任 董念清

　　改革开放30多年来，民航业快速发展，其增长速度远远高于其他运输方式。“十一五”期间，民航旅客运输量超过10亿人，年均增长速度达14.1%，在全球航空运输业和国内综合交通运输体系中，继续保持最快增长速度。航空运输业的发展也带动了经济的发展。航空经济成为一种新的经济形态。

　　航空运输和航空经济的快速发展急需强有力的法治保障。随着民航业的大发展，我国民航法治体系的不足日益凸显，主要表现有三：第一，在保障民航安全方面，威力不足。2011年泉州晋江机场临时停航就是典型例证。晋江机场附近的超高建筑物已经严重影响到了飞行安全，却不能依法拆除，致使民航部门不得不采取临时关闭机场的措施。第二，对于民航的新发展，没有及时进行规范和引导，空白领域日渐增多。通用航空的发展、低成本航空的不断涌现、航空产业园的纷纷建设等，都需要在法律层面上作出积极回应。第三，在提高民航服务质量和保障航空消费者权利方面，缺乏法律标准和法律依据，层出不穷的旅客因航班延误而“占机”“霸机”现象，足以说明民航法治的滞后。但是，也应该看到，我国各地的经济发展和航空发展差异很大，出台全国范围的航空法规确实存在一定困难。同时，机场已经实行属地管理，在此情况下，制定地方民航法规无疑是一种既高效便捷，又切实可行的做法。正因为如此，近年来各地人大常委会纷纷制定地方性法规，如2011年生效实施的《西藏自治区民用机场保护条例》，2014年生效实施的《河南省民用运输机场管理条例》。据不完全统计，目前已正式生效的地方性民航法规至少有9部，全国将近1/3的省(区、市)制定了地方性民航法规。

　　江苏经济的发展，对民航发展提出了新的要求。而发展民航，立法先行。民航地方立法，有共性的东西，也有个性的差异。在考虑共性的同时，更应该关注个性差异，这就是江苏省民航业发展的目标、现实需求、遇到的问题。江苏省在制定地方性民航法规时，应重点考虑以下几个问题：

　　第一，明确地方政府以及地方政府民航主管部门的职能定位。虽然各地发展民航的热情很高，但在实践中面临一个重要的问题，即地方政府以及地方政府民航主管部门的职能定位问题。换言之，地方政府，尤其是地方政府的民航主管部门扮演着什么角色，起到了什么作用。综观现行有关立法，无论是《民用航空法》还是《民用机场管理条例》，要么没有涉及，要么言语不详。民航主管部门职能的模糊，不利于法规的实施，更不利于民航的发展。

　　第二，解决江苏省航空发展中存在的突出问题。立法的目的，首先是要解决在发展中存在的问题，民航立法也不例外。无论是已经发生的影响行业发展的问题，还是潜在的影响行业发展的问题，都应该予以考虑。

　　第三，体现航空运输发展的现实和趋势。除运输航空外，通用航空近年来也是崭露头角，成为社会各界关注的热点。通用航空在江苏如何发展，在法律上应该有所体现。

　　第四，弥补现行法律的不足。民航方面的法律法规不少，但除了在安全运行方面民航局制定了大量规章外，在航空经济管理、航空产业发展、航空消费者保护等方面基本上是空白的，这就为地方立法留出了空间。地方立法完全可以在这些方面有所作为。同时，国家层面和民航局的相关法规，过于笼统、操作型不强的问题比比皆是，这些都需要地方立法进一步完善。

　　第五，突破其他省份立法的框架和窠臼。综观近年来各地的民航立法，基本上没有什么特色，这表现在：一是名称相同;二是框架体系雷同;三是内容相似;四是视野狭窄，基本上局限于对机场的管理。江苏航空立法，应拓宽视野，放眼于世界民航业的发展现状，立足于江苏民航业的发展，将现实性和前瞻性紧密结合，要从行业的发展出发，而不仅局限于行业的某一局部。

　　党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。同样，江苏民航的发展，也需要民航立法的引领和推动。我国民航持续快速的发展，江苏省的经济大省地位，江苏经济发展对航空运输的需求，以及目前的法治气息和法治氛围，这一切都为江苏航空立法奠定了基础，江苏航空立法正当时!

　　为江苏现代化建设插上腾飞的翅膀

　　江苏省社会科学院研究员 田伯平

　　交通运输是国民经济和社会生活的基础。历史经验表明，不同的经济社会发展阶段需要不同的交通运输方式。18世纪的工业革命催生了轮船与火车，而20世纪，发达国家进入后工业化时代，民用航空迅速发展。1903年莱特兄弟成功飞上蓝天，2013年全球民航客运量已达31亿人次，超过了全球铁路的客运量。大力发展民用航空，对于促进江苏经济转型升级、提高居民生活质量、加快现代化建设具有十分重要的意义。

　　民用航空速度快、运输距离长、效率高，是国际交通运输的主要方式。大力发展民用航空，有利于江苏进一步扩大开放，促进人才、技术、信息、金融等高端要素的集聚。当前，江苏经济正处于转型升级的关键时期，生产成本的不断增加和资源环境的巨大压力，决定了发展模式必须从“江苏制造”转为“江苏创造”，从主要依靠生产要素的大量投入推动转为更多依靠生产效率的大幅提高驱动。要实现这样的巨大转变，核心是充分发挥人力资源的作用。由于高端人才具有高效率、高流动性和时间成本较大的特征，因而民用航空是与之相适应的主要交通方式。从国际上看，高端人才大多集聚在拥有民用航空枢纽港的大城市中，民用航空事实上已成为促进高端要素集聚的主要通道。

　　由于民用航空在高端要素流动和集聚的作用，在全球化的背景下，民用航空正在日益成为区域资源配置的重要环节，大量新兴产业依托民用航空机场，形成空港产业园。拥有民用航空枢纽港的城市更成为大区域的发展中心，起到了对周边资源整合和配置的作用，如欧洲的法兰克福，以及美国的洛杉矶、纽约等。因此，大力发展民用航空，对江苏在战略层面推动区域资源整合和分工合作、提高整体竞争力意义重大。

　　民用航空技术要求高、产业链长，是现代高新技术产业发展的重要源泉。大力发展民用航空，有利于江苏进一步提高工业制造水平，推动高新技术产业加速发展。民用航空从诞生起就一直是世界科技发展水平的高度体现和集中代表，现代民用航空器和空中交通管理系统更是高度集聚了电子、微电子、计算机、自动化等大量先进技术，民用航空的技术需求是现代高新技术发展的重要动力。欧美发达国家正是在民用航空产业方面彰显了制造业的优势，并通过波音、空客等一批顶尖公司，牢牢占据了世界制造业的高端地位。江苏的制造业基础雄厚、科技力量强，发展民用航空产业拥有一定的有利条件和优势。此外，民用航空也为高新技术产业发展提供了运输支撑，科技含量高的产品一般都具有体积小、附加值大、运输时效性要求高的特点。

　　民用航空快捷、安全、舒适，能够迅速通达高山、海岛等其他运输方式难以通达的地方，是拥有巨大潜力的新消费领域。大力发展民用航空，有利于江苏进一步加快旅游、物流等现代服务业的发展，同时满足人们走得更远更快的出行需求，提高居民生活质量。随着人们收入水平的提高、生活节奏的加快和消费结构的升级，民用航空已日益成为长距离客运最重要的方式，2013年全球民航运输总收入超过7100亿美元。2013年江苏人均GDP突破1.2万美元，根据国际经验，已进入民航需求快速增长的阶段，近年来出国旅游和国内长距离旅游人数急剧增长，节假日和暑期热门航班甚至一票难求。

　　自改革开放以来，江苏民用航空发展迅速，目前江苏省已有9座机场，2012年旅客吞吐量已突破2000万人次，客源、货源需求旺盛，加快发展民用航空的基础良好。通过进一步深化改革和全面谋划，加大支持力度，一定能够实现江苏民航发展的新突破。

　　机场融入综合交通系统的思考

　　民航规划专家 陈邦昌

　　民用机场作为公共基础设施建设，是综合交通体系的重要组成部分。在经济全球化发展的大趋势和产业结构优化的大背景下，民用机场融入交通一体化规划、建设、管理，是现代综合交通协调发展的应有之义。南京禄口国际机场二期工程在这方面进行了创新实践。

　　南京禄口国际机场二期工程建设是江苏优化综合运输结构、促进民航与其他交通方式协调发展的重大举措，在规划建设中充分体现了融入综合交通系统的设计理念。

　　一是将机场规划纳入长三角西部地区综合交通系统进行思考，江苏省交通主管部门在分析机场陆路运输需求、梳理机场与主要腹地交通状况的基础上，邀请国内外专家反复论证，制定了科学的机场集疏运规划，拟订了 “一横、三纵、两联”的高速路网和主城轻轨、常皖城轨等交通方案，并形成以机场为核心、空港产业统筹发展的30平方公里快速内环和90平方公里高速外环。

　　二是外围交通与机场二期工程同步建设，先期完成。在省市政府的统一组织下，将连接主城的机场高速扩建成双向8车道，建设了由铁路南站至机场的轻轨，使远程航线与高速铁路枢纽点相连;建成了溧马高速公路，增强了机场与皖南航空市场的快速通达能力。

　　三是以综合交通融合理念，优化场内交通组织。建设了11.5万平方米的综合交通中心，通过立体布局使不同交通方式在机场航站区的同一屋檐下实现零换乘;建设了11万平方米的立体车库，提高了自驾旅客的便捷性;增设机场南通道，分流苏皖南部车流;设计“简双环”高架桥，形成简洁的车行流线，实现了进出港分层。综合交通系统融合的优势在交通组织中得到了提升。机场便捷的地面交通组织得到了国际奥委会的高度评价，机场也成为第二届青奥会唯一零投诉单位。

　　回顾机场二期工程建设及对世界民航发展轨迹的探索，更加深了我们对交通一体化发展的认识。

　　其一，融入综合交通一体化是机场自身发展的本质要求。机场在发展初级阶段，仅作为城市远程交通的一个节点，在功能上只提供空地点对点快速运输服务。随着经济社会发展，旅客、货主对便捷的中转功能要求越来越高，而民航运输服务过程无法独立完成，必须依托地面交通共同参与。国际上机场发展的历史证明了综合交通“聚合”产生的优势。1936年英国的盖特维克机场第一个将城际铁路引入机场，30%的旅客由铁路进入，大大提高了旅客对抵离机场的时间要求。近40年来，交通规划专家一直在机场融入综合交通系统的发展上探索创新。如1974年达拉斯圆形航站楼与地面交通的连接、1994年戴高乐多单元弧形航站楼的交通组织，以及1999年建成的上海浦东机场平行指廊航站楼陆侧交通，都集中体现了民航运输与地面交通紧密衔接的趋势。

　　其二，机场融入综合交通系统建设，是航空产业发展的需求。随着经济全球化发展，以机场为依托的航空产业、航空城快速崛起，机场周边逐步形成高新技术业、先进制造业、商贸流通业为主的新兴产业，加快了机场地区城市化进程，需要综合交通系统从延伸城市功能、服务空港经济和扩大机场发展空间的多向交会点上进行研究规划。

　　其三，要从国际和未来发展的角度加强综合交通系统顶层设计。航空具有很强的国际化特征，在“天空开放”、航空公司联盟和机场跨国管理的战略下，促进国内综合交通系统资源整合、市场重组、行业管理聚合，有利于提升中国民航在世界航空运输市场中的竞争优势。

　　其四，机场地面集疏运体系建设必须重视提升“四化”，即“高速化”，地面集疏运速度是航空运输对地面运输的核心要求，轨道与高速公路是机场地面运输首选方式;“综合化”，地面集疏运系统必须与机场客货运平台无缝连接;“环保化”，发展绿色交通;“智慧化”，提供准确的综合交通系统实时信息，提高交通选择的直达性、多样性。

　　影响江苏民航发展的主要因素

　　江苏省交通运输厅副厅长 汪祝君

　　近年来，江苏省民航快速发展、机场建设步伐加快，对地方经济社会支撑带动作用明显增强。但由于地方法律法规、体制机制和政策措施滞后，各种制约问题也逐步凸显。

　　首先，地方政府机场管理的职责不够清晰。机场已下放到地方管理，但各职能部门间职责分工、运行规则及法律保障尚不完善：一是机场规划衔接不畅，影响机场能力的提高;二是净空保护管理亟待加强，机场安全运营存在一定难度;三是机场公共秩序管理存在盲点，影响机场的正常运营秩序。

　　其次，统筹航空运输发展的运行机制尚未建立。目前，全省民航发展资源缺乏有效整合，影响发展质量和效益。一是空域优化缺乏统筹协调，空域相互重叠、相互影响，航线交叉较为严重;二是航线发展缺乏统筹协调，与全省经济社会发展不相适应;三是运力发展缺乏统筹协调，各机场运力不平衡。

　　通用航空发展也缺乏有效指导。地方行使行业管理缺乏法律依据，难以规范引导通用机场建设运营、服务保障及应急救援等。

　　因此，必须充分发挥立法的引领和推动作用，推动江苏民航科学发展、快速发展，为全省产业转型升级和对外开放提供更有力的支撑。

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