民航局或为NBA球队来华包机开绿灯

　　林书豪很快就要来中国打比赛了，但他乘坐的包机差点没法直接飞抵深圳。

　　原因在于中国民用航空局(下称民航局)今年7月底颁布，至今尚未解除的处罚。当时，深圳地区连续发生大面积航班延误，民航局发出指令：暂停受理深圳机场的加班、包机和新增航线航班申请。暂停令将持续至今年年底。

　　这条指令为今年NBA中国赛首站比赛添加了不确定性。

　　NBA中国赛原计划10月11日在深圳开打，对阵双方分别是林书豪所在的夏洛特黄蜂队(Charlotte Hornets)和洛杉矶快船队(Los Angeles Clippers)。三天后，两队移师上海再战一场。

　　如果球队包机因上述民航局指令不得不降落到深圳附近城市的机场，这在NBA国际赛历史上也是不多见的。

　　9月23日，距离开赛仅有不到20天，财新记者从接近NBA中国的人士了解到，行程未有最终方案。NBA中国方面不愿就此事置评，NBA总部则表示球队行程细节向来保密。

　　此时正值中国国家主席习近平对美国展开首次国事访问。NBA深圳赛行程能否按计划进行，也涂抹了外交色彩。

　　有权威知情人透露，民航局定于近日特批NBA方面的包机计划，两支球队可以直飞深圳机场。财新记者向民航局发函求证，截至发稿未获回复。

　　以特事特办方式处理NBA包机计划，将免去球员不必要的周转劳顿。而国内民航系统中关联各方并不能雨露均沾。禁令之下，不仅是深圳机场、“三大航” (国航、南航、东航)，民营公司如东海航空、顺丰速运均受拖累。

　　严令处罚

　　2015年8月3日，民航局在官网公告：深圳地区近期发生连续发生大面积航班延误，机场及航空公司各方处置不力。自8月1日起至今年年底，停止受理深圳机场的加班、包机和新增航线航班申请。

　　深圳航延事故集中爆发于5月8日。当日，中国联合航空公司(简称中联航)KN5858航班组织旅客登机后，机上延误将近四个小时，最后有旅客擅自打开应急舱门;另有深圳航空有限责任公司(下称深航)ZH9249航班多名旅客冲闯廊桥，引发事故;深航另一个航班——ZH9869航班旅客乘摆渡车早于机组一个多小时到达飞机停机位，之后滞留机坪不肯返回。

　　另一起事故更严重些，发生在一周后的5月16日。是日暴雨压城，深圳机场航班大面积延误。中国南方航空股份有限公司(下称南航)原计划18时-21时起飞的八个航班长时间延误，旅客情绪激动，最终与南航工作人员发生肢体冲突。

　　一名深圳机场消息人士透露，南航旅客与工作人员冲突之后，深圳市公安局机场分局派员到场，将涉事者带走调查。南航深圳分公司领导希望息事宁人、尽快放人，不料求见警方高层无果。最终，遭遇行政拘留者，既有南航乘客，也有南航员工。此事逐级上报至民航局，直接推促民航局介入督查。

　　2015年上半年，国内航班延误多发，各界怨声载道。这是民航局介入督查的背景。深圳航延成为重点考察样本。

　　财新记者获得的民航局通报文件显示：7月8日-10日，民航局督察组耗时三天，对深圳航班延误处置情况展开专项督查。

　　督查结论认为：深圳地区航班正常和大面积航班延误处置工作存在诸多问题，包括资源能力不足、联动协调机制运转不畅、信息梗阻问题突出、快速处置能力不强等。据此，督察组提出前述处罚措施，责成深圳机场整改，同时通报批评中联航和深航。

　　牵连者众

　　“应该注意到，虽然民航局文件屡次提到深圳机场，可是这次处罚，涉及的是整个深圳地区民航相关各方，机场吞吐量只是一方面，利益受损最大的，其实是航空公司。”一家国有大航从业人士对财新记者说。

　　快递业巨头顺丰速运(集团)有限公司(下称顺丰速运)，就是受牵连者之一。

　　顺丰速运旗下设有航空货运公司——顺丰航空有限公司(下称顺丰航空)，专门提供快递空运服务。目前，顺丰航空全货机机队规模40架，其中一半为自有全货机，另一半为航空租赁包机。

　　顺丰速运有关人士在回应财新记者问询时表示，民航局罚令生效期间，顺丰航空旗下全货机新增进出深圳空港的航线，应会受到影响。该人士同时表示，目前尚未见到由此带来的困扰。

　　另一家本土航空公司深圳东海航空有限公司(下称东海航空)下半年将有数架新飞机到场，料将同受处罚指令波及。

　　东海航空早年专注货运和公务机业务，主运营基地建于深圳机场，2013年年底才取得客运牌照，至今未满两年。

　　公司机队规模现时仅有15架，其中6架为客机。第6架客机由美国波音公司(Boeing)交付，几日前(9月22日)刚刚到达深圳机场，按计划，年底之前，东海航空还有3架全新波音客机到场。

　　让新飞机呆在停机坪上晒太阳，没有哪一家航空公司愿意看到这种情况。

　　“本来不是惩罚我们的，结果受影响最大的却是我们。”有东海航空内部人士如此评论道。关于公司潜在损失情况，截至财新记者发稿，东海航空尚未提供官方答复。

　　处罚争议

　　航班延误造成事故宜做两方面观察。

　　在前端，天气、军演等客观因素干扰了航班运行正常环境。而在后端，处置不力、沟通不畅、资源不足，则可能引发乘运冲突。航班调度、空域利用，职责主要在民航局。地面上应对航延，应急职责主要在航空公司及机场。

　　“如果要讨论航班延误原因，可以说方方面面因素都在其中，”北方一家大型机场人士向财新记者分析，“而到了问责阶段，业内惟一能遵循的就是现行规则。”

　　如民航局通报文件所述，航空公司是航班正常工作的主要责任人。同时，多位业内人士认为：深圳机场的确出现了系统性问题。指出深圳机场不足的，既有国有“三大航”工作人员，亦有其他大型机场人士。

　　以航站楼乘运冲突中的公安表现为例。有深圳机场人士告诉财新记者：深圳机场自2013年转场以后，工作区域今非昔比，新启用的T3航站楼面积就是原A、B号航站楼的2倍，对应机场公安人数跟不上节奏，长期滞后。

　　而另一家机场人士则认为：警力不足是普遍现象，可以通过增加辅警、调整班制尽力弥补。特别是出现大面积航延时，指挥调度能力最为重要。“登机口气氛紧张时，警察及时赶到，可以防止事态恶化，等到打起来了才去，还有什么用?”这位人士说。

　　复杂性在于，问责时波及面究竟要多大才算合理，权责匹配又要如何体现。

　　民航局此番处罚严厉程度历史罕见。一名国有大航工作人员介绍：“航空公司全年赚的钱，有一半是7月至9月这三个月贡献的。”他认为，此次处罚会对各大航深圳分公司盈利形成压力。

　　民航局此次处罚同时颇有“杀鸡儆猴”意味。

　　质疑者认为：此次处罚“伤及无辜”，一些不相关的公司和机构受到拖累。

　　支持者则认为：既然大面积航延是系统性问题，这一处罚就是合理的。“天上的放不出去，地上的又拥堵在一个区域，如果还允许增加航班量，不就更乱了么?”上述国有大航工作人员说。

　　在法律层面探讨此次处罚合法性时，多个信源提到：民航局存在法律依据不足、处罚程序不当之嫌。

　　1996年颁布的《中国民用航空国内航线和航班经营管理规定》明确：民航局统一负责对全国范围内国内航线、航班的监督管理。过去近十年中，审批事项决策不透明、程序不清晰，常为业界诟病。

　　据北京市蓝鹏律师事务所律师张起淮介绍，行政处罚通常需要考察事实依据、行业标准和法律法规;行政机关在作出行政处罚决定之前，如当事人申请，则应举行听证会，充分听取当事人陈述、抗辩。张起淮代理过多起民航领域民事和行政案件。

　　财新记者向民航局询问此番处罚依据何在、程序为何，截至发稿未有回音。

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