空港关注：中国空域管理的改革方向

 　　根据《中华人民共和国民用航空法》，“国家对空域实行统一管理。划分空域，应当兼顾民用航空和国防安全需要以及公众的利益，使空域得到合理、充分、有效的利用”。党和国家历来高度重视空域资源的使用和管理，新中国成立以来，特别是改革开放以来，在党中央、国务院、中央军委和国家空管委的领导下，军民航空管系统适时对空域管理进行调整改革，不断创新空域管理方式，适应了不同历史时期航空事业发展和军事斗争需要，基本满足了民航事业和国防建设日益增长的空域需求。

　　一、中国空域管理的发展历程

　　中国空域管理是随着国家航空事业的发展逐步形成的，60多年来不断改革和发展。

　　一是建立空防空管合一空域管理体制。建国初期，中国人民解放军空军担负着繁重的国土防空任务。上世纪五十至七十年代末，中国民航由空军代管。全国的空中交通管制工作，由国务院中央军委授权空军负责。八十年代后，随着中国的改革开放，军民航飞机数量快速增长，飞行量不断加大，尤其是民用航空运输以年均15%左右的速度递增，军民航飞行矛盾开始显现。1980年3月，国务院中央军委决定，民航不再由空军代管，改由国务院直接领导,但空域管理和全国的空中交通管制工作仍由空军负责。

　　二是成立国家空中交通管制委员会。1986年1月，国务院中央军委决定，改革国家空中交通管制体制，成立国务院中央军委空中交通管制委员会，在国务院设立国家空中交通管制局，统一负责全国的空中交通管制工作，并作为国务院、中央军委空中交通管制委员会的办事机构。1987年年底，国家空管局在国务院机构改革时被撤销。1994年5月，中央军委决定在总参谋部设立空中交通管制局，承担国家空管委办公室的日常工作。

　　三是空军向民航移交航路航线空域的管理。1993年9月，国务院中央军委确定，国家空管体制改革实行“三步走”战略：第一步，将京广深航路由空军交由民航管制指挥;第二步，将全国航路交由民航管制指挥。第三步，实现空中交通由国家统一管制。从1994年1月至2000年6月，空军相继将当时全国境内29条航路移交民航管制指挥。至此，当时中国境内全部29条航路实现了由民航管制指挥，形成了“航路内空域由民航负责管制指挥，航路外空域由军航负责管制指挥”的格局，并一直延续至今。

　　四是成立国家飞行流量监控中心。为加强对全国空域的规划和管理，实时掌握全国空域飞行动态，2010年5月，国家空管委办公室在北京成立了国家飞行流量监控中心。

　　五是组织低空空域管理改革试点。2010年8月，国务院中央军委决定启动低空空域管理改革。国家空管委办公室先后在长春、广州等10个城市组织开展了低空空域改革试点，涉及全国14个省、自治区和直辖市33%的低空空域。

　　六是调整和优化空域资源配置。军航为支持民航发展，2000年以来先后搬迁和关闭了部分军用机场和靶场，缩小了训练空域范围。民航优化了部分繁忙地区的空域结构，取消空中走廊，划设军民航联合进近管制区;以单向循环大通道方式对主要干线航路进行改造，提高了航路的飞行安全、容量和效率。国家空管委办公室先后组织3次飞行高度层改革垂直，将飞行高度层由28个增加到42个，有效提升了空域利用率。据2015年国家空域技术重点实验室的计算，目前民航主用的航路航线和机场空域面积占国家空域面积的25%左右，军航主用的空域面积占24%左右，军民航重叠使用空域面积(临时航线和军民合用机场空域等)占5%左右，其余尚未被有效开发利用的空域面积约占国家空域面积的56%，主要集中在中国西部人烟稀少地区。

　　七是组织召开国家空域管理体制改革研讨会。2015年11月，国务院副总理兼国家空管委主任马凯在广州主持召开的空域管理体制改革座谈会上提出，必须坚持国务院、中央军委确定的空管改革“三步走”战略不动摇，逐步构建国家统一管理、军民深度融合、运行安全高效、资源配置合理的空域管理环境，走出一条具有中国特色的空域管理道路。

　　二、现行空域管理面临的挑战与机遇

　　自国家空管体制第二步改革以来，在国家空管委的领导下，军民航空管系统围绕国家空域资源的优化配置，不断创新空域管理方式，实现了“两个基本保障”，即基本保障了民航持续快速增长，基本保障了军队战备训练活动顺利实施。但随着国家航空事业的快速发展，现行空域管理存在的问题逐步突显，面临着严峻挑战。

　　一是民航飞行量快速增长与空域资源不足的矛盾日益突出。自2000年以来，中国运输航空保持了年均增长13.6%以上的发展速度，已成为全球第二大航空运输体系。“十二五”期间，中国民航运输总周转量、旅客运输量和货邮运数量三大指标保持稳定增长。2016年，民航全年旅客呑吐量首次突破10亿人次，全年货邮呑吐量1510.4万吨，完成飞机起降923.8万架次。全国日均超过500起降架次的机场已达到10个。截止2016年底，中国通用航空企业已达320家，在册通用航空器2595架，飞行75万小时。公务航空在过去5年中，年复合增长率达32%。目前中国大陆公务机保有量已接近300架，占全国通航机队规模的14%。2016年由行业协会实施管理的各类无人机持有合格证共10255个，较2015年有较大幅度增长。与此同时，军事航空训练强度加大，军机飞行量不断增加。运输航空、通用航空和军事航空三大空域用户飞行量的大幅增长，对中国现行的空域管理体制提出了严峻挑战。“十二五”期间，中国民航航班起降架次年均增长10.11%，而同期民航可用航路仅增长2.3%，远不能满足航班量增长需要。民航航班的正常率从2000年的77%下降到2015年的68%，特别是2015年上半年，航班正常率仅为65%，引发社会的广泛关注。

　　二是军民航空域条块分割，空域使用效益不高。全国现行的航路航线网络，是在上世纪70年代划设的。由于历史的原因，目前军民航机场交错分布，民航航路航线与军航训练空域交叉重叠、相互影响，空域结构矛盾点多;民航航路航线没有确定上下限，军航训练空域固定划设，没有建立主动释放机制，造成空域资源使用效益不高;军民航管制区划设、飞行程序和运行标准不统一，增大了军民航的飞行矛盾，构成潜在安全威胁。

　　三是空域未分类划设，制约了通用航空的发展。全国低空空域尚未根据空域用户不同需要，低空空域使用多头审批，环节多，时间长，协调成本大，难以满足通航机动性和时效性的要求，制约了通航产业的发展。

　　四是空域使用和管理法规标准不完善。目前国家还没有形成全国统一的空域划分、使用和管理法规标准体系。低空空域使用管理法规至今没有出台，各个地区对低空空域划设标准尺度掌握不尽相同。

　　五是空域多头管理，国家缺少权威高效的空域管理机构。军民航分别管理航路航线内外不同空域，各自需求和权益难以协调平衡，不利于空域资源的平等分配和合理使用。

　　国家空域管理面临挑战和矛盾的同时，也迎来难得的发展机遇：

　　一是对空域管理改革的认识高度一致。目前空域管理存在的体制弊端日渐突出，空域结构和管理方式已经难以适应航空事业快速发展的需求，仅靠局部调整很难从根本上解决空域紧张的矛盾，必须从体制、机制、法制上全面推进空域管理体制改革，实现国家空域统一规划管理，提升空域使用效率。

　　二是明确了空管体制改革的战略目标。2015年12月召开的国家空管委第二十次全会明确，必须坚持空管改革“三步走”战略不动摇，在2020年前实现“国家统一管制”的战略目标。

　　三是国务院印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》。提出要实现真高3000米以下监视空域和报告空域无缝衔接，划设低空目视飞行航线，方便通用航空快捷机动飞行;研究制定并组织实施空域分类标准。今年2月，国务院印发的《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》提出，积极发展通用航空短途运输，鼓励有条件的地区发展公务航空。在今年3月全国人大十二届五次大会政府工作报告中，特别提到“要优化空域资源配置”。这是国家首次在政府工作报告中专门对空域资源使用提出具体要求。

　　四是在中南地区启动空域精细化管理改革试点。根据国家空管委确定的空管调整改革总体方案，军民航在广东省珠三角地区和海南省启动空域精细化管理改革试点，为全国实施空域管理体制改革提供可借鉴能推广的试点成果。

　　三、国家空域管理的改革方向

　　“十三五”是中国空域管理改革和发展的重要时期。按照国家空管委确定的空管体制改革目标，2020年前要实现国家统一管制，空域管理改革进入攻坚期。目前中国空域管理面临的挑战和矛盾，根源在于军航和民航二元管理结构的分离。因此，空域管理改革要紧紧围绕正确处理民航与军航、空管与空防的关系这一重大现实课题，以国家军民融合发展战略为引领，坚定不移地走军民融合发展道路，坚持民航与军航、空管与空防同步协调发展，加快构建具有中国特色、权威高效、军民融合的现代化国家空域管理体制，确保2020年实现国务院中央军委确定的“国家统管”第三步改革目标。

　　一是理顺国家空域管理体制。深化国家空域管理体制改革，打破部门利益和军地界线，改革现行空域多头管理模式，强化国家顶层统管，建立符合国际空管发展要求、兼顾国情军情、空域管理主体明确统一、各级责权分配合理、法规标准完善配套的空域管理组织体系。

　　二是加强国家空域资源的统一规划。围绕2020年前实现国家统一管制战略目标，统筹空域资源配置，统一规划空域使用。按照国际民航组织空域分类推荐标准，实现全国空域分类划设和管理;强化空域顶层设计，统筹制定全国空域使用规划，改变空域条块分割、分散使用的运行模式，建立军民航共同参与的空域管理协调机制和灵活使用机制，实现空域动态管理。建立空域使用评估和督查机制，为科学规划使用空域提供有力支撑。

　　三是优化和调整航路航线结构。加强全国干线航路网规划和调整，通过优化空域结构和应用区域导航新技术，推进单向大通道航路规划和实施，形成“整体大循环、局部微循环”的网络格局，解决飞行繁忙地区空域拥堵问题，提高全国民航航路航线网运行流量;加快繁忙终端区空域优化，实现全国干线机场进离场航线有效分流，缓解空域使用矛盾;推进北上广等地区终端管制区建设，提高空域运行效率和安全运行水平;进一步优化临时航线使用机制，实现临时航线的有效共享;借助国家“一带一路”战略的实施，大力推进和开辟新的“空中丝绸之路”。

　　四是扎实推进低空空域管理改革。按照国际惯例，将限制空域、特殊使用空域之外空域划设为空中交通服务空域，逐步向社会公众开放各类空中交通服务空域;进一步理顺和简化通航飞行审批程序，推动建立空域使用与飞行申请“负面清单”管理模式，减少通航审批环节与运行限制，实现真高3000米以下非管制空域无缝衔接，为通航发展创造管理宽松、运行灵活的空域使用环境。 加强低空飞行管制能力建设，降低“低慢小”航空器飞行安全隐患，同时，充分考虑“低慢小”合理的空域需求，满足社会公众的通用航空消费需求。

　　五是建立军民航空管联合运行机制。实行军民航联合值班，着力解决目前存在的粗放式空域管理模式;制定军民航联合运行规范标准，理顺简化军民航协调程序，加强军民航信息共享;在全国逐步建立统筹配置空域资源、联合实施空管运行、相互监督空域使用的军民航联合运行模式。

　　六是完善空域管理法律法规。加快推进国家航空法立法进程，制定国家空域使用管理法规标准，清理和修订军民航现行各类空域管理相关法规规章，完善空域划分、空域管理和空域运行的法律规定，明确空域管理的主体、职责、权限和原则;尽快出台低空空域使用管理规定和无人驾驶航空器管理规定，逐步形成全国统一的空域使用管理法律法规体系，为空域使用和管理提供有力的法制保障。

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