解读《中国民用航空监察员管理规定》

　　作为依法对民用航空活动实施行政管理的行政公务人员，监察员是民航各级行政机关行政执法的一线力量。为使监察员管理更好地满足行业监管的新需要，民航局对监察员管理规章——《中国民用航空监察员管理规定》——进行了修订，并将自7月1日起施行新规定。

　　新版《中国民用航空监察员管理规定》(以下简称《管理规定》)在哪些方面进行了变革和创新?又将对行业监管产生怎样的影响?民航局政策法规司有关人士给予了一一解答。

　　适应行业发展新需要

　　中国民航自1999年建立监察员制度，《中国民用航空监察员规定》(民航总局令第84号)也是从这一年颁布实施的。此后，为适应监管实际和改革需要，2002年，民航主管部门对该规章进行了第一次修订(民航总局令第114号)，2005年进行了第二次修订(民航总局令第144号，以下简称“原规章”)。这两次修订，提高了规章的适用性，对监察员队伍的建设和管理发挥了积极作用。

　　但伴随着行业的快速发展，民航监管工作面临着许多新情况和新挑战。记者了解到，近年来，航空公司重组后人员、飞机跨地域运行情况大量出现，与原规章中监察范围规定之间的不适应问题日益突出;随着民航各类规章的不断完善，应急管理监管、网络和信息安全监管等岗位的人员也需要持证执法。

　　“这些客观情况要求我们必须适时对原规定进行修订，加强监察员的资质建设，严格监察员的管理，落实安全监管责任，全面推进民航依法行政。”参与新规章修订工作的民航局政法司相关人士表示。

　　为此，民航局自2007年启动了对原规章的修订工作，目的是进一步适应监察员执法实际需要，加强监察员资质管理。经过反复的行业调研并广泛征求行业意见，最终形成了《中国民用航空监察员管理规定》。

　　新修订的《管理规定》共分八章、四十九条，内容涵盖监察员的职责和权限、分类与分级、培训管理、监察员证的申请和颁发和管理、法律责任等。

　　总体而言，新《管理规定》确立了以行政执法为中心的监察员管理思路，在初始培训、证件申请、证件审验、证件管理等环节，加强了对行政执法能力和水平的要求，围绕监察员的行政执法工作进行管理。

　　由于航空公司跨地区运行已成为普遍现象，监察员面临着越来越频繁的跨辖区行政执法情况。为了跟上行业发展的步伐，适应监管工作的需要，新规章取消了关于监察范围的限制，规定监察员应当严格依照监察类别和职责执法，相应地监察员证件上也不再出现“监察范围”这一栏目，从而满足了监察员跨辖区执法工作的实际需要。

　　业内分析人士认为，取消监察范围意味着今后将有更多的监察员依据工作需要和职责跨辖区行政执法，这对提高行业监管工作效率将产生积极影响。

　　同时，考虑到监察员工作岗位的变动、工作职责的临时调整等情况，规章规定，在同一监察类别下变更监管专业时无须申请获得批准，仅需满足“经过该监管专业的专业培训、通过考试或考核，或者由民航局有关部门对其专业能力予以认可”的条件即可。监察员证的编号仅保留监察类别代码，监管专业情况在后台予以登记管理。这样就进一步方便了监察员到新的岗位上能及时开展工作。

　　科学划分 明确职责

　　“此次《管理规定》的修订，更好地体现了党的十八大报告中‘建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府’的要求和原则”。政法司有关人士告诉记者，《管理规定》改变了之前监察员管理权限过于集中在民航局层面的情况，更加科学、合理地划分和界定了民航局法制职能部门和其他有关部门、民航各地区管理局之间监察员管理的职能，明确了各单位和各部门的责任，健全了协调配合机制，以尽可能地把监察员管理工作做实、做细。

　　新规章赋予了民航局各业务部门和民航各地区管理局更多管理权限，明确了民航局各业务部门在监察员培训方面的职责和要求。根据《管理规定》，民航局各业务部门在中级监察员晋升高级监察员和高级监察员转换类别申请保留级别的流程中，对申请人业务能力有把关的权力。《管理规定》同样赋予了民航各地区管理局对初级监察员晋升中级监察员进行审批和对本单位监察员进行审验的权力。

　　更为重要的是，《管理规定》更加科学地划分了监察员的类别。“之前，对于监察员监察类别的划分过细，既不利于监察员的宏观管理，也不便于监察员工作岗位变动以及工作职责临时调整后及时开展执法工作。”政法司有关人士介绍。

　　记者了解到，原规章是以民航局各业务司局职责内容作为划分监察员类别标准的，将监察员分为了8个类别，即航空安全类、飞行标准类、航空器适航类、机场类、安全保卫类、空中交通管理类、航空市场类、综合执法类。

　　但随着监察员队伍的日益壮大，建立分级分类管理制度，对不同执法水平的监察员分别管理的需要日益显现。为此，新《管理规定》将监察类别整合为安全监管类、经济监管类、综合监管类和督导类。监察员的监管专业在后台进行登记和管理，以便更好地满足执法的实际需要。

　　在新的监察类别中，安全监管类和经济监管类各设多个专业，并在原有专业基础上，增加了应急管理监管专业、网络和信息安全监管专业、统计价格监管专业和票据监管专业。在分类的同时，又将除督导类以外的监察员分为初级、中级和高级3个级别。政法司相关人士表示，重新划分后的各级别监察员在基本职责和履职权限上没有差别，但为将来监察员的分级培训和管理工作奠定了基础。划分级别的目的主要是为了充分调动监察员的工作积极性。

　　此外，《管理规定》也相应调整了监察员证的格式和内容。“监察员证是民航各级行政机关工作人员依法对公民、法人或者其他组织从事民用航空活动实施行政管理，行使行政执法权的资格证明，因此，调整后的监察员证上不会再体现过多的内部管理细节，更为实用”。

　　打造过硬的监察员队伍

　　打造一支过硬的监察员队伍，是民航持续健康发展的必然要求。在5月23日民航局召开的《中国民用航空监察员管理规定》宣传贯彻会上，民航局副局长王志清强调，民航安全管理的根本在队伍，培养一支能打硬仗的监管队伍是确保持续安全，促进行业发展的坚实基础;是建设民航强国，为实现中国梦作出民航应有贡献的重要保证。

　　如何才能打造一支过硬的监察员队伍呢?资质水平最为关键。

　　为提高监察员队伍资质水平，《管理规定》着力加强了监察员的培训管理，明确了监察员初始和持续培训的培训目的、主要内容、负责单位、培训方式和学时等内容。为严把入门关，《管理规定》要求法律和业务初始培训制定完善的初始培训大纲，组织考试或考核，严格考试纪律。

　　考虑到民航各地区管理局组织持续法律培训、民航局各业务司局组织业务持续培训的实际情况，规章规定监察员每两年持续法律培训和持续业务培训时间均不得少于40学时，给予培训主办单位或部门以及参加培训的监察员一定的灵活空间。

　　同时，为加强对监察员取得证件后实施执法、参加培训等情况的管理，确保监察员队伍的质量，《管理规定》确立了两年一次的审验制度，将监察员持续培训的完成情况、执法工作考核情况、岗位是否与监管专业相符等作为审验的主要内容，督促监察员按时参加持续培训，不断提高业务能力和行政执法水平。审验未通过的，将对监察员证件予以收回、降级或者注销。

　　《管理规定》还加强了对监察员的证件管理。规章规定，对未通过审验以及因违法违纪或者执法过错处于被调查期间的监察员，收回其证件。对不符合条件而以欺骗等手段取得证件的、滥用证件的监察员，以及因各种原因离开执法岗位的监察员，注销其证件。

　　通过大刀阔斧的修订，新版《中国民用航空监察员管理规定》对监察员的准入和退出机制进行了更为严格的规定，加强了监察员的培训管理，建立了监察员分级制度。这些规定将极大地提高监察员队伍的素质，提高执法水平，激发工作活力，对行业安全监管工作将产生深远的积极影响。

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