2014中国通航政策改革与展望

　　《彭博商业周刊/中文版》最近的一项经济学家调查结果显示，在落实十八届三中全会提出的“让市场在资源配置中起决定性作用”的决定方面，中国政府的得分是“C ”——达到预期，而没有达到“A”——非常有效或“B”——超过预期。宏观层面尚且如此，具体到微观领域，尤其是通航领域，我们的打分也是“C ”。

　　2014 年，与通用航空相关的促进政策不断推出，最主要的政策亮点是对低空空域管理思路的调整、通用机场审批权限的下放，以及即将出台的降低经营许可准入门槛的规定，这些政策举措的连续出台体现了国家和行业主管部门对于发展通用航空的重视。

　　2014年11月，低空空域管理改革会议如期召开，会上提出了在低空空域“优先划设管制空域，将其余空域放开”的思路，这是典型的负面清单式管理，值得鼓励和期待。但由于改革进入到深水区，困难和阻力巨大，再加上实施细则缺失，未来的改革效果尚难以判断。我们认为，低空空域从“不能用、不好用”到“可用、好用”，再到“放开用”，需要一个渐进的过程，但只要管理部门有决心与动力，中国低空空域的彻底放开不会太遥远，改革红利必将一步一步释放。

　　2014年最振奋人心的消息怕是通用机场审批权下放到省级政府。当前，我国通用航空产业发展的推动力主要来自三个方面：一，政策放松或改革带来的刺激;二，社会投资和消费的拉动作用;三，基础设施布局和建设的带动。当前，由于低空改革进程缓慢，多项政策红利预期减弱;社会投资效益太低，力度逐渐放缓;三个推动力有两个火力不足，因此，只剩下基础设施布局和建设成了当前推动通航产业发展的最强动力。事实上，审批权下放在业界已经流传很多年，在这个政策预期的刺激下，这几年我国各地发展通用航空的积极性高涨，已经有约20个省发布了包括通用航空在内的航空产业发展规划。如今，审批权终于下放了，地方政府终于可以放手推动通用机场的布局和建设，这必将联动整个产业的良性发展。配合着民航局推动的飞行服务站和航汽配送中心的建设，未来几年，我国通用航空基础设施建设远远落后于机队增长速度的局面将大为改观，通航企业的运营成本也必然会大幅降低，运营效率必然会大幅提升，由此恐将推动我国通用航空迎来新一轮发展的小高潮。

　　除了国家层面在积极释放政策红利外，民航主管部门也在积极推动政策改革，如即将出台的新《通用航空经营许可管理办法》就是例证。然而，这一政策能否有效推动产业发展仍有待观察，因为目前制约我国通用航空发展的瓶颈不在投资不足。据统计数据显示，截至2014年11月底，我国通用航空企业数达到229家，筹建单位数达到198 家，5年的复合增长率近16% ;运营的飞机、直升机数量达到1784架，5年的平均增长率约13%。总体来说，这些年，我国通航领域的投资不可谓不旺盛，但2014年前9个月通用航空的飞行总量为42.6万飞行小时，预计全年为64万飞行小时，年均增长率仅为8%。此外，根据测算，如果排除为运输航空公司培养飞行员的训练业务，我国通用航空近5年的飞行总量增长率仅为5.6%左右。投资与产出之间显著的增速差异，反映出我国通航生产力的严重被压抑，其矛盾的根源在于关键政策束缚太深、飞行审批体制机制不合理阻碍了产能的充分释放。

　　前文提到，政策改革尤其是低空政策改革是一个渐进的过程，一时难以突破是意料之中的事我们需要更多的耐心，。当前，由于各方利益碰撞陷入僵局，惯性思维难以解放，但是这不意味着中国通用航空只能苦守等待。我们不妨让通用航空通过自身的产业规模扩张来倒逼制度的完善。以民航运输的空域改革经验来看，空域从来不是“放出来”的，而是“挤出来”的。通用航空能获得多大的“政策空间”，最终要靠自身的“份量”，也即是产值、就业、税收与社会影响力等实质的社会价值。目前，中国的通用航空还处于当年运输航空需要单位介绍信和行政级别才能购机票的阶段，而制度约束的破解需要大量重复性的社会实践和变革共识来推动——“买机票不需要单位介绍信”并不是论证出来的，而是民航大众化的必然结果。

　　目前，我国通用航空仅占民航业飞行总量的1%、营业收入的1%和从业人口的1%，尚不能获得政策和资源博弈的有利地位。当前有一些人对“通用航空热”不以为然，认为“通用航空体量尚小”，这种看法虽然有些局限，但的确是事实。如果一个行业的收入仅与一家大型火电厂相当，那么如何要求社会广泛关注和相关政策倾斜?

　　通用航空在各国的发展阶段和发展程度差异很大，发达国家也是

　　如此。从通用航空发展的阶段来看，功能性业务是通用航空起步阶段的应用重点，包括农业、工业、林业作业或其它生产性作业;下一个阶段即应用到社会服务领域，例如应急救援、医疗救护、消防与交通监视、通勤航空等，这是通用航空发展较为成熟的阶段;第三个阶段，也即是通用航空发展最为成熟的阶段是以私人航空为代表的消费类业务的应用。总体来看，通用航空越往高级阶段发展，对制度的开放程度要求越高，且前一个阶段需为下一个阶段奠定运行规范和社会接纳的心理基础。因此，从全球范围来看，私人航空和消费类航空发展成熟的国家极少。

　　当前，我国通用航空正处于从第一阶段(功能性业务应用)向第二阶段(社会服务性业务应用)过渡发展的时期。受政策的中短期影响，前几年火爆的公务航空会停滞一段时期，作业类通用航空将保持温和增长，社会服务类通用航空或将成为下一阶段发展的重点。我国的私人航空目前则还处于酝酿发展的阶段，主要是飞行申请的标准化、程序化和服务公共化以及真正“离家近”的机场等前提条件还不具备，还需要一段不短的时间去铺垫和改善。

　　展望2015年，我们对于通用航空领域改革的最大期望是政策“落地”，对行业发展的最大期望是“上规模”。

　　到目前为止，我国已经颁布了不少促进通用航空发展的政策，如果能把这些政策“用好、用足”就能够为通用航空营造良好的发展环境。但“用好、用足”政策的前提是确保落地，而定量评估机制则是政策落地的关键。例如，在低空空域管理改革的进展评估方面，是否能够设立报告空域、监视空域和管制空域在低空空域中的占比目标，统计通用航空飞行总架次中完全使用报告空域的比例，逐步提高通用航空飞行完全使用报告空域的比例。此外，能否建立并考核各地通用航空计划申报成功率以及按照审批时限获批的比例指标，逐步提高通用航空飞行计划审批成功率和审批效率。

　　我们希望2015年的中国通用航空能够重新步入快速发展的轨道，其中，基础设施的完善并形成网络是发展重点。根据初步测算，要实现国务院《关于促进民航业发展的若干意见》的通用航空规模化发展目标(200万飞行小时)，2020年前，我国至少需要1000个支持通用航空起降的机场，且各省都应建立起服务通用航空主要活动区域的飞行服务站。

　　在笔者写此文时，有朋友在微信群里发布上海黄浦江观光飞行业务启动的新闻，无论从何种角度看，北京、上海领空越来越多的通用飞机发动机轰鸣声，才是见证行业发展的最权威的“声音”，中国的通用航空要迅速发展，必须要飞起来，发出自己的“声音”。

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