中国航空救援的困境与机会

　　近日，湖南省政府办公厅对外发布《湖南省通用航空产业发展规划(2013年~2020年)》，株洲通用机场被纳入全省的试点机场建设，未来将建成省内首个应急救援通用航空机场。自进入21世纪以来，各种重大突发公共危机事件逐年增多，给经济社会和人民生活造成了巨大损失。因此，各级政府开始越来越重视防灾减灾与航空救援工作。但灾害和突发公共危机事件的多样性以及不可预知性带来的危害仍然是巨大的。

　　在一些发达国家，通用航空被称为“空中交通运输的短跑健将”，特别是在航空应急救援中发挥着独特的、不可替代的功能作用。在“5·12”汶川地震抗震救灾中，通用航空救援的突出作用表明：这是一个事关国计民生、国家政治稳定与经济社会发展的新兴产业。通用航空与应急救援产业是催生相关科技创新发展的主导产业，同时也为相关领域里的科学创新提供了广阔的空间。

　　因此，不管是从应对自然灾害，保障国家和人民生命财产安全的角度看，还是从政府职能和经济社会发展的考虑，加快发展通用航空应急救援产业，加强通用航空救援装备力量的建设都迫在眉睫，这是摆在各级政府部门面前的一个重要课题。

　　航空救援乱象

　　在《规划》中可以看到，株洲通用机场的功能定位非常明确：株洲通用机场以国家高新区董家段高科园为载体建设通用航空城，配套建设通航机场，为通航制造业和各种通航作业提供服务，以小型飞机训练和应急救援为重点，以长株潭第二机场为远景目标，打造长株潭地区航空应急救援综合服务中心，为私人消费、旅游航空、通航公共服务等通用航空作业提供保障。

　　尽管各级政府开始重视航空救援的重要作用，我国的通用航空产业发展迅速，但是我国航空应急救援体系的建设和安全基础仍然比较薄弱，在灾害和突发公共危机事件面前存在着五个不适应：一是航空救援投入与国民经济增长的速度不适应;二是缺乏信息支撑，航空应急救援管理和救援的手段滞后，与我国重大自然灾害和突发公共危机事件的需求不适应;三是航空救援的缺失与我国在国际上的政治经济地位不适应;四是通用航空紧急救援的现状与民航大国高速发展的形势以及民航强国的要求不适应;五是航空救援水平与人民的期待不适应。

　　目前，国家并没有航空救援的总体机制和模式样板，缺少国家顶层设计规划，缺乏规范有效的指导，也未出台航空救援的政策文件。各省(市、区)政府看到航空应急救援建设的重要性，大多以航空救援为切入点发展通用航空，有的地区出现了盲目上马、全面开花的现象：政府在建园区、修机场，市应急办在规划布局选点，市发改委、经信委忙于四处考察，公安在干，消防在搞，林业部门也在上，卫生医疗部门忙着建立空中救援体系，都在购买飞机和选建机场，大有全民航空的发展架势。而且这些部门之间互不通气，形成了各自为政、重复建设、多头操作、单打独斗、一盘散沙的现状。

　　一个城市几套人马在干同一件事情，由于目的和定位不明确，通航与救援的关系不清楚，现在盈利的园区并不多，耗费了大量资金。现在飞机容易买到，但选型却需要专业人才，从何来?管理问题怎么解决?发展机制和运行体系怎么建立?平时和战时怎么运行结合?空域怎么协调?怎样才能持续发展?很多地区都没有制订出相关方案。

　　缺少顶层设计

　　事实上，这几年有关建立航空应急救援体系的说法不一：有的部门说通用航空应急救援产业不属于民航，有的部门说是国务院应急办在管，有的部门说是由民政部牵头来管，还有的部门说现已交给交通部海上救捞局，民航只是在法规和标准上予以指导。在办事过程中，容易让人们晕头转向找不着北。

　　目前，直接关系航空应急救援建设的相关部门还没有大的动作，至今国家还没有出台航空救援的政策文件。汶川地震已经过去6年多了，在灾难救援中反应最快、作用最大、效率最高、最无可替代的航空应急救援产业建设，在我国至今并没有得到实质性的推进。此前民政部紧急救助中心规划布局的半径为70公里~120公里的救援机场、临时起降点，以及最后10公里的救援和搜救仍然处于规划阶段。

　　还有一种现象值得注意，在全国通用航空快速发展与航空救援体系建设的过程中，有些地方是外行领导内行，甚至是外行领导外行。这样复杂矛盾的环境对发展航空救援事业十分不利。

　　中国航空救援的问题主要是体制和观念的问题，缺少顶层设计规划和执行能力。如果这些根本性的问题不引起重视，要把通用航空应急救援建设成为国家战略性新兴产业是难以实现的，政府应立法来规范航空救援体系的建设与发展。

　　建立符合国情的机制

　　一般来说，发生大的灾难的概率并不高。若是将全国庞大的机队装备、数百个机场的设施、庞杂的人员机构在大量时间里用以等待在灾害和突发公共危机事件中进行救援，而不能合理利用，进入市场为经济社会和国民提供服务，将是国家的一笔巨大的浪费。如今一些民营通航企业已经开始进入航空救援领域，同时开始探索其市场化的道路，如与保险公司、急救中心进行合作。

　　根据我国的国情，发展航空救援必须建立一个符合国情的机制，走产业化发展、市场化运作的路子。中航工业董事长林左鸣提出，通用航空是一项群众性的事业。航空救援应是全民行为。我国经济高速发展，市场日趋成熟，目前已基本具备航空救援发展的社会基础和环境，航空救援体系建设最活跃的力量在民间，民营资本最早觉醒，应充分调动社会力量的参与。实际上，近年来通用航空热的爆发，民营资本占了“半壁江山”，完全依赖政府、靠财政支撑是很有限的。因此，必须充分发挥民间的社会力量，促进政企联合、政府主导的救援产业发展，民航不断改善法律法规环境，正确引导民间资本进入航空救援产业，形成强大的合力，共同推动我国航空应急救援产业的发展。

　　因此，完全可以将一个城市的公安、消防、林业、医疗等部门统归市政府办公厅的专门机构在应急办的协助下进行管理，将政府的航空应急救援产业统一规划、统一布局、统一管理、统一调度指挥，合理进行资源配置，科学装备飞机型号，有序使用空域资源，避免多头操作、重复投资，以政府的航空救援队伍为主导力量，再整合军队、公安、消防、医疗、武警等各方资源优势和力量，集中优势兵力，形成“军政合力”。政府应建立起整合协调、规范有序的应对机制和空中救援力量，这样才能在突如其来的巨大灾难面前协同作战，有效应对。

　　综上所述，应该建立一套新的通用航空应急救援机制与模式，即“以政府为主导，以企业为载体，以空救为核心，以市场为导向，走公益性与商业性相结合的空中救援事业产业化发展的新路子”。这种机制与模式符合国情，不仅解决了机场修建、装备设施和通用航空救援产业建设的问题，而且调动了社会力量，发挥了民营资本的巨大作用，增强了国民意识。用产业化发展、市场化运作的运行机制解决建成后怎样生存运行和持续发展的问题，减轻政府常年的财政负担，这是现阶段我国通用航空应急救援体系建设的必由之路。(作者系中国航空运输协会通航委员会副秘书长)

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