民航“不限飞”：典型的只扫门前雪

　　中国民航航班延误矛盾之尖锐，一直是公众关注的焦点。旅客打人、空姐拜佛求正点等不断刺激着人们的眼球，近日又出现核心机场不“限飞”、让飞机飞到“天上排队”的新闻。这一举措能解开中国民航航班延误的结吗?谁来搭建民航统一联动的运营平台?记者进行了深入采访。

　　为什么都觉得自己委屈

　　进入夏季以来，老天频发威，雷雨常光顾，“看天吃饭”的民航，再次进入航班延误高发期。旅客、航空公司、机场、空管——航班延误相关方，都积了“一肚子”苦水。

　　旅客张先生6月下旬从郑州回北京，原计划下午3点半起飞，晚上7点半登机后，在飞机上坐了近三个小时，10点多终于起飞了。令旅客想不到的是，半个多小时后，本以为要到北京了，响起空姐广播：因北京有大面积雷电区，拒绝飞机降落，只有重新返回郑州。这一航班的旅客在郑州过了一夜，第二天上午才飞回北京。

　　张先生对记者诉苦说：“天气不好，飞机延误我们能理解。但能不能少折腾旅客?既然北京不能落地，为何当天不直接取消航班，让旅客去休息?”

　　旅客“控诉”的主要对象是所乘坐航班的航空公司，但航空公司也是“一肚子”苦水。遭遇延误后，旅客只是忍受“折腾”，航空公司从地面服务、到空姐、机长不但要陪着旅客一起经历“折腾”之旅，还要给旅客提供服务，比旅客“累上加累”。资料显示，航空公司一年因延误损失近150亿元。

　　遭遇延误，有的旅客怒砸机场，机场觉得自己“冤”。业内人士告诉记者：机场只是把地盘租给航空公司使用，航班延误时，机场有什么办法?怎么能怪机场?

　　空管也是“一肚子”苦水。天气何时转晴不好预测，空管没权让航空公司“取消航班”，也没权确定航空公司的哪架航班“先飞”或者“后飞”，只能让飞机都到跑道上排队。这样实施的后果是，旅客或在飞机上长时间等待，或排在后面的飞不了，只好重下飞机。

　　10年体制改革疲惫“折腾”

　　是什么原因让中国民航遭遇延误时变成“一团乱麻”?各方无奈的根源在哪里?

　　乘坐飞机的旅客要经过这样的环节：到达机场、换登机牌、过安检、登机、飞机起飞、降落、出机场等。这些环节可谓环环相扣，任何一个咬合不上，整个链条就会出现问题。民航本身就是一个高度链条化、整体如同齿轮咬合一样联动的行业。

　　在旅客眼里本是一体的民航链条，在民航现有体制下，被分割为不同的四个“婆婆”管理：除首都机场、西藏的机场外，其余全国的机场归地方政府管理;航空公司归国资委管理;空管归民航局管理;公安归公安部管理。四个“婆婆”下达着不同的管理要求。

　　当民航风调雨顺时，这套体制可以正常运行。大家按照固定的航班时刻表，旅客登机，航空公司做好起飞准备，空管下达起飞指令，飞机顺利起飞，旅客顺畅出行，皆大欢喜。

　　但是一遭遇雷鸣电闪，大雪飞扬，浓雾弥漫，这套体制就乱了套。固定航班时刻表“失效”了，肯定有一部分航班不能飞，那么谁能飞?谁不能飞?能飞的何时飞?没有哪个环节来做主做出新决定。空管该对哪架航班下达起飞指令，面对众多延误的航班，空管的回答是“不知道”;航空公司该让哪架航班先起飞，回答是“不知道，等空管指令”;机场知道哪个航班什么时候飞吗，回答是“不知道”;民航都“不知道”，广大旅客自然也是“不知道”。

　　因天气原因造成的航班延误本是全世界民航的常态，但唯有中国民航这样疲惫地“折腾”了近10年。2003年以前，在民航链条只有民航总局一个“婆婆”的管理体制下，各环节都听民航总局的，空管按照总局的命令来发号施令，那时少有旅客坐在飞机上长时间等待的现象。

　　如今，遭遇延误时，各环节按照各自“婆婆”给确定的职责范围，各扫自家“门前雪”，谁都不向超过自己职责范围的领域伸手，重新建立起新的民航航班链条，民航就这样整体陷入混乱。

　　首都经验：民航局单管见效

　　由谁把遭遇延误时断了的链条重新接上?这是在现有民航空域紧张的条件下，缓解航班延误众多矛盾的根本之举。

　　北京首都国际机场创造了成功的范例。2009年8月18日，首都机场成立了运行协调管理委员会，这是一个由首都机场股份有限公司出资搭台，建立起空管部门、航空公司和机场之间的运行协调决策机制的民间组织。　　当大风、大雾、雷雨、大雪等特殊天气和突发事件光顾，大面积航班延误出现时，首都机场运行协调管理委员会马上启动。运管委应急会商室里，空管、各航空公司、地面服务公司、机场等单位的联席值班人员围坐在一张圆桌上，根据天气允许的放行航班数量，按照各航空公司正常飞行时的航班数比例，来重新分配起飞指标，各航空公司拿到指标后，挑选出本公司的执飞航班，汇总给运管委，现场编制出新的航班时刻表，空管塔台据此指挥放行。没有被挑选进来的航班，由航空公司果断取消。

　　运用这套民间机制，首都机场在2010年北京遭遇60年不遇的暴雪天中，在2012年的“7·21”大暴雨中，虽然日放行的航班只有500多架次，有近千架次航班被取消，但旅客秩序井然。这套机制运作以来，全国航班量最多、日进出近20万名旅客的首都机场，不再成为航班延误矛盾激化的焦点地区。

　　对首都机场的做法，民航局号召在全系统进行推广。民航局曾多次要求，机场作为牵头单位，要承担起统一联动的职责。民航局这样的要求有理论根据，国务院颁布的民航机场管理条例，明晰了机场是国家公共基础设施的公益性地位。

　　但这套机制，至今少有在其他机场推广下去。民航业内人士说，首都机场归民航局管理，听从民航局的“招呼”，建立这一民间组织，首都机场“掏腰包”，一年投入2000万元运营经费。其他机场归地方政府管理，地方政府有没有让机场承担这一本不属于他们职责范围以内的社会职责?让不让他们花这个钱?各个比机场“官”还大的环节负责人听不听机场的?愿不愿大家坐在一起，统一行动?

　　搭协调平台，空管最可行

　　中国人民大学公共管理学院副院长许光建教授指出，要结束航班延误持续多年的混乱局面，必须走出各环节“各扫门前雪”的现状，搭建起统一联动的平台，大家为系统整体联动运转而出力。反观空管局出台的“不限飞”政策，把航班赶到“天上排队”，是典型的“只扫自己门前雪”的做法。

　　那么，民航业谁该像首都机场那样负起责任，承担起搭建联动平台的职责?许光建认为，民航空管最具备优势。空管作为空中交通警察，如同地面交通警察一样，本身就承担着疏导交通畅通的职责。全国空管已实现一体化管理，整个民航天空是“一张网”、一个空管局，实行全国从上到下垂直管理的空管体制。

　　许光建说，在民航链条中，只有民航空管局有能力站在全国天空的背景下，统一协调航班飞行问题。空管局作为民航局下属的事业单位，本身就承担着政府公益职责，与作为企业的机场相比，更有力度来召集各个环节人员坐在一起，机场、航空公司更容易“听话”。

　　当民航搭建起这样的平台，就是民航结束疲惫之旅的时候。

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