谁的天空：流量控制成航班恶性延误变压器

        [摘要] 一家航空公司管理人员告诉财新记者：“因为空域紧张，一旦首架航班因天气或流量控制延误，后续航班也会延误。2013年7月11日，民航局召开半年度电视电话会议，针对今年引发全社会关注的航班延误问题，下半年将把开展航班延误全行业专项治理作为重点工作，“对航班延误责任单位要加大处罚力度”。

　　图：民航旅客运量稳步增长，2006年至2012年中国民航全年完成旅客运输量及同比增速

　　谁的天空

　　在中国的机场，有一个飞机上的旅客们耳熟能详、颇具中国特色的词经常与航班延误联系在一起，即“流量控制”。

　　所谓流量控制，简言之，是中国民航的空管部门为保证空中安全，对单位时间内放飞飞机数量实行控制。当这个词频繁出现，民航业内人士都知道，空路又严重堵塞了。

　　如同治理地面的交通堵塞一样，要解决空中大堵塞，要么限流，要么扩路。扩路在中国如行蜀道，民航管理部门唯有限流一途。

　　根据中国民航统计年报，从2010年到现在的四年间，每年都有25%至28%的航班因流量控制发生延误。实际上，在民航业内人士看来，这还远远没有充分反映因空域紧张而引发的航班延误情况。因为民航的空域资源高度饱和之后，一旦因天气原因或其他原因发生一两趟航班延误，没有多余的航路及时释放，极易形成多米诺骨牌效应，引发大面积、长时间的航班延误。

　　流量控制成为导致中国航班恶性延误的一个变压器。

　　流量控制之所以特殊，是因为在全球大部分国家已经实现由民航主导空域管理，空域完全或大部分对民航开放，第三方服务公司或政府下属的空管机构可以随时释放出航路供飞机安全起降和飞行;在中国，无论低空还是中高空，主管空域的机构是“国务院、中央军委空中交通管制委员会”(下称国家空管委)，划设了2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。据中国民航局局长李家祥介绍，留给中国民航使用的只有大约20%的空域。

　　民航的运量已连续几十年保持两位数以上的增长，但直到现在，民用飞机仍然只能在国家空管委指定的这20%的狭窄空域里穿行，起飞与降落受到严格限制。为了绕开军事管制空域，即使在首都机场这样的国际大机场，在很长一段时间里只能从三个出口起降，近两年才增加到五个。而无论空域多么紧张，民航新增航线、航路或改变飞行高度层设计均需报国家空管委审批。

　　从杨元元到李家祥，几任民航局局长都曾因“民航空域紧张”打报告申请扩大航路，改革空管机制。近年来，国家空管委也配合民航陆续推出了临时航线“主动释放”机制和飞行高度层灵活使用方案，但并未真正放松对新增航线、航路的管制。从民航局到机场、航空公司，民航业内人士对解决空域管理问题几乎已不抱希望，“除非中国最高层下决心。”

　　根据财新记者调研，在日本、印度和美国，都曾发生过因民航空域资源紧张和军民信息不对称导致的空难。这些国家在空难之后开始了空域管理体制的改革，主要的方向就是军方逐渐让出对空域的主导权，并将天空部分或完全向民航打开。它们遵循的是一个共同的原则——空域灵活使用，即在空域信息透明的基础上，不再严格区分军方与民用的空域，而按照用户需求灵活分配。

　　在美国，由军方管控而对民航有限制的空域只有约20%。即使是这20%的空域，也只有军事训练进行时才对民航设限。理论上，“商业航班可以使用几乎所有空域”。

　　同为发展中国家的印度，国防部与民航部经过十多年的讨价还价之后，终于在2013年3月达成协议，由印度内阁安全委员会(CCS)通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。前提条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露”。

　　在日本和欧洲，开放天空的难度更高。这是因为日本民航局要谈判的对象，不只有日本的自卫队，还有驻日美军——它在日本设立的横田基地，占据了位于首都东京以西的横田空域。欧盟则依靠欧洲空中导航安全组织(EuroControl)，要在大大小小20多个不同空管体制的欧洲国家之间实现“统一天空”，即在信息共享基础上实现空域的灵活使用。

　　上述国家打开天空的难度都不比中国小。但据中国民航局空管局副总工程师文立斌的研究，全球大部分国家都已实现由民航主导空域管理，以及推行空域灵活使用的机制。中国何时能迈出这一步?

　　在中国，今年夏天航班延误的情况格外严重，各地机场群体性暴力事件频发。危险没有在天空出现，已先在地面爆发。

　　——编者

　　图：2013年6月5日，北京，受大雨影响，首都机场T3航站楼，大量航班延误。CFP

　　2013年7月20日晚，浙江荣鹏进口有限公司总经理李小朋在萧山机场遭遇了一次因“流量控制”引发的严重延误。他在次日清晨6时47分“忍无可忍”发了一条微博。(详细)

　　李小朋乘坐的从杭州飞往张家界的9C8599航班，原本应在20日19时15分起飞。因“流量控制”，飞机起飞时间先是更改至23时左右，随后因部分旅客与春秋航空就赔偿问题发生争执拒绝登机，导致当晚航班被取消。直到21日早晨7时15分，飞机才起飞。至此，9C8599次航班已延误12个小时。

　　家住北京天通苑的王先生更惨。7月8日、9日，他花了近30个小时才从北京飞到三亚。先是晚点17个小时，凌晨零时30分从首都机场起飞，随后又先后备降广州白云机场和海南海口机场，直到次日13时30分才到三亚凤凰机场。

　　王先生遭遇的是一次大面积的航班延误。国航在7月8日当天连续取消230架次航班，延误4小时以上的航班达118架次。7月9日，首都机场共取消航班233架次，延误1126个航班，延误率达77%。此前国航还曾报告称，2013年6月因雷雨天取消航班共1200架次。

　　在漫长的等待中，部分焦躁的旅客将怒火发泄在了航空公司地面服务人员身上。怒骂、推搡、殴打……群体性暴力事件在中国各个机场频繁上演。

　　2013年7月6日，上海虹桥机场的旅客因航班延误，与航空公司地服人员发生冲突，两名旅客将一名工作人员打倒在地，造成后者软组织挫伤。今年上半年，北京、上海、昆明等十多地机场均出现因航班延误引发的旅客冲突。

　　从2010年以来，几乎每年的夏天都会成为航班延误的爆发季。表面上，雷雨是导致夏季航班延误的罪魁祸首。实际上，雷雨只是诱发因素之一，航班延误之所以在中国发展到如此严重的程度，更重要的是空中航路已严重饱和，以致因其他原因导致的航班延误很快引发连锁反应。

　　“现在繁忙机场已经没有多余的空域资源了。以首都机场为例，现在每天航班起降量1500架左右，基本上一分钟一架飞机。只要有一小时的雷雨天气，就会有大量航班延误。”中国民航局一位不愿透露姓名的官员说，“现在，最令民航局头疼的就是航班延误，由此导致旅客暴力冲突，甚至拒不下机。”

　　在中国，民航官方统计的航班准点率已连续三年低于80%，2012年更降至历史新低——74.83%。

　　这个数字无人相信。

　　实际上，据深圳机场一位内部人士介绍，天气好的情况下，准点率有50%就不错了;天气不好，只有20%-30%。

　　美国航空数据网站FlightStats最新的一组数据显示，在全球35个国际机场的6月航班准点率排名中，北京首都机场、上海浦东机场准点率分别为18.30%、28.72%，全球垫底。

　　随着高铁网络的建成和航班延误的加剧，越来越多的旅客正在逃离机场，涌向高铁。在被管制的天空下，中国民航业危机四伏。

　　航空公司两头受气

　　民航局每年都专项治理航班延误，为什么收效甚微?

　　板子被打在了航空公司身上。

　　根据官方统计，2012年航班延误中有38.5%因航空公司原因导致，有25%因流量控制导致，有21.6%因天气原因，另有14.9%由其他原因导致。

　　流量控制在航班延误中的实际分量要更重。民营机构飞友网曾以一家中型航空公司为例做调查，结果显示：2010年6月，这家航空公司延误原因中，前续航班晚点占到43%;出发机场和目的地机场流量控制合计占到35%，天气原因占5%，其他原因占17%。负责统计的飞友网公司主管告诉财新记者，在前续航班晚点的原因统计中，“流量控制”也占了“绝大多数”。

　　统计数据的主要差异就来自前续航班晚点。一家航空公司管理人员告诉财新记者：“因为空域紧张，一旦首架航班因天气或流量控制延误，后续航班也会延误。民航局把后续航班延误的原因算在航空公司头上，要航空公司挖潜。”

　　他介绍说，大部分由航空公司导致的航班延误是因为飞机需要维修，但中国的航空公司普遍成立时间不长，新飞机比例较高，很少需要长时间检修。真正因航空公司原因导致的延误并不多，但航空公司成了整顿的靶子。航空公司要为延误支付额外成本。它们与旅客一样，也是空域管制的受害者。航空公司的工作人员不仅因此加班加点，还要遭受乘客的责难甚至暴力。近日，一张“空姐跪求正点”的图片在网络上疯传。

　　据春秋航空新闻发言人张武安介绍，在李小朋遭遇的这次延误中，春秋航空要为180名乘客安排食宿和交通，多付出大约3万元。此外，飞机在机场等待，公司安排备份运力等也需付出额外成本。现在，在航班容易延误的季节，如暑期雷雨季及冬天冰雪天气多时，公司会派六个临时应急小组，共100多人，到延误明显的机场做地面服务配合工作。

　　在乘客看来，很多冲突的发生在于航空公司的沟通问题，如果能够提前告知乘客延误信息，或者明确等待时间，及时安排补偿和住宿，都会有效减少暴力冲突。但是，张武安对此表示无奈，因为在绝大多数情况下，航空公司也和乘客一样，什么都不知道，能做的很少。

　　随着近年航班延误问题的恶化，民航局一直在采取措施。2013年7月11日，民航局召开半年度电视电话会议，针对今年引发全社会关注的航班延误问题，下半年将把开展航班延误全行业专项治理作为重点工作，“对航班延误责任单位要加大处罚力度”。主要措施是强化航空公司管理，其中包括对航班正常率排名靠后的将进行处罚，引发群体性事件的延误航班甚至可能被取消;提高航班运行效率，减少虚占航线，对常年不飞的航线取消下一次申请的权利等。此前的2010年，民航局还曾出台有关航班延误承运人的服务和补偿规范。

　　2013年7月下旬，在今年航班延误引起全社会关注之后，国务院听取了有关航班延误的紧急汇报。汇报后，民航局召开专门会议研究应对之策，并迅速出台了一项被称为“不限起飞”的新政策，即北京、上海等八个流量最大的机场今后除天气和军方活动外，将不受目的地机场的流量控制影响按原定时间起飞。民航局7月26日下发内部文件强调，民航系统要“多找主观原因，少谈客观原因，多干实事，少讲空话”。在紧急推出“不限起飞”的措施以应对舆论压力和上层关切的同时，民航局也私下与行业媒体沟通，希望保持低调，不要对相关政策过度解读。

　　一位曾在航空公司工作多年的业内人士说，类似专项治理工作已持续多年，效果有限。在他看来，此次“不限起飞”政策也只是为了缓解公众情绪的无奈之举，将皮球又踢给航空公司，不可能真正解决航班延误问题。按照新规定，过去因目的地机场“流量控制”而不能起飞的飞机现在可以由航空公司决定是否起飞，这很可能只是让过去在机场等候的乘客变成了在空中等待降落。让飞机在空中盘旋增加了空管压力，既不环保也不安全。另外，新政策针对的是北京首都、上海虹桥、上海浦东、广州白云、深圳宝安、成都双流、西安咸阳、昆明长水机场等八大机场，空管部门可能会优先保障这八大机场飞机的起降，而延长对其他中小型机场的流量控制。

　　历年治理之下，全国航班准点率并未提高，反而在2012年跌至五年来最低。前述民航局官员在接受财新记者采访时坦承，“航空公司的服务当然有不到位的地方，但航班延误最根本的原因还是空域资源不够。”

　　看得见与看不见的后果

　　因空域受限，首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降

　　民航上下向来回避在公开场合讨论空域问题，宁可在统计数字上维持“准点起飞”幻象——2010年前，官方的准点率长年在80%以上，与公众感受大相径庭。

　　这一数字得以维系，一方面是民航管理部门一直在现有空域下通过增加飞行高度层设计等方式努力扩充航线和航路;另一方面则得益于其独特的统计口径，即以关舱门时间作为准点起飞的标准。以至于很多航空公司为保证准点率，不惜将乘客赶上飞机后关闭舱门在机场滑行。有时滑行时间长达数小时。

　　2010年春夏的航班大面积延误，撕破了这种假象。这一年的民航准点率第一次降到75.8%。这还是一个受到严重质疑的数据。多位民航业内人士认为，中国真实的准点率或在30%左右(详见“空中大堵塞”)。

　　在此之后，民航要求进一步改革空域管理体制的声音渐渐强烈起来。

　　中国民航业脱胎于空军。直到1980年3月5日，国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统才逐渐从军队脱立。

　　军民分家后，空管体制改革提上议事日程，原计划分三步走，先将民航航路、航线交还民航指挥，最终实现空域合署指挥。直到现在，只完成前两步。

　　1993年，国务院、中央军委将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点，走出改革第一步。1994年，民航成立了空管局负责指挥调度辖内的航路航线。但直到2000年6月30日，民航才分期分批获得了全部民航航路航线。

　　在改革之初，中国曾有意学习国际经验，设立一个高级别的军民共管的空域管理机构。1986年1月，在民航局之外，由国务院和中央军委共同组建了国家空中交通管制局，翌年即撤销，同年成立的国务院、中央军委空中交通管制委员会(即国家空管委)成为空域管制最高机构。这一机构实际由军队主导，办公室设在总参谋部，具体工作由其协调，人员也主要来自军队。据熟悉中国空管历史的业内人士介绍，现在空中航路管理由国家空管委负责统筹协调，实际运作中还需得到各大军区及空军的支持。民航下属的空管局只负责民航内部航路航线的指挥和协调。

　　建立军民共管并充分利用空域的国家层面管理机构，仍任重道远。

　　据《飞行基本规则》规定，中国的飞行管制，“由中国人民解放军空军统一组织实施，各有关飞行管制部门按照各自职责分工提供空中交通管制服务。”

　　中国整个空域共划设2个空中禁区、66个空中危险区、199个空中限制区，以及若干个军事训练空域。部分训练空域在航线上方或下方，通过建立高度差的办法避免军民航飞行冲突。民航航线、航路及机场设置的飞机起降方向，均需绕开这些特殊空域。由此，中国的天空被严格分割成了民用和军用两部分。

　　由于空域管理由空军组织实施，民航新增航线、航路或航空公司申请在新的高度层飞行，均需提出申请后由国家空管委审批通过才能执行。民航在日常飞行中也要接受严格管控。如遇到雷雨等特殊天气需要绕飞，需空军批准。

　　在管制之下，中国民航控制的空域有多大?根据民航局局长李家祥2011年3月在全国“两会”上的说法，是20%。美国民航占有全部空域的80%以上，近年更升至90%。也是在此次“两会”上，李家祥第一次公开承认，航班延误的直接和根本原因是空域受限。

　　空域受限不仅制约了民航发展的空间，也限制了民航应对各种恶劣天气和突发事件的灵活性。

　　首先是中国主要机场的容量和调度能力已近饱和。由于周边空域受限，中国的很多机场都有走廊口设计，相当于高速路的进口和出口，起降飞机必须按规定线路和方向进入。因此，机场的扩容不仅仅取决于跑道和航站楼的扩张。一位航空公司高管表示，如果机场空域无法增加，仅增加地面跑道，只能让更多飞机停留在机场等候流量控制。以广州白云机场为例，其远期规划包括了五条跑道，如果同时运行，日均飞行量将达到1685架次，高峰小时将达147架次，远高于现在的小时标准数48架次。首都机场多年来只有三个走廊口，近两年才增至五个。相比之下，欧美国家大部分机场已实现无走廊口的飞行起降。

　　航路、航线也因空域限制发生拥堵。受航路容量的影响，京广、沪广航路经常发生流量控制。2009年，广州机场因流量控制导致延误的航班为32668班，航班延误架次约为2004年的3倍。

　　“美国如果出现这样的拥堵，就会开放新的平行航路。”前述民航局官员指出，“京沪航线也是拥堵严重的航线，开辟平行航路讲了好几年了，到现在也没开通。”

　　民航在经过近30多年的高速增长后，已接近现有空域资源的上限。在2010年6月21日举行的全国政协民航调研座谈会上，民航局空管局副总工程师文立斌表示，目前中国民航的航路航线总距离约16.4万公里，五年来年均增长率仅约2.6%。而中国航空公司年航班总量已从2003年的81.6万班上升至2009年的175万班，年增幅高达13.5%。

　　空域改革一步三叹

　　无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题

　　扩充航路的努力一直在进行，但主要体现为民航在已有空域下挖潜。这样的扩容远远跟不上民航实际的流量增长，而且未来挖掘空间很小，效果越来越差。

　　2007年11月，民航在获得国家空管委批准后，将国内8400米至12500米高度范围内的飞行垂直间隔由600米缩小为300米，飞行高度层由7层增加到13层。这一空域是民航飞机的主要飞行高度。这次扩容一定程度上缓解了空中拥堵状况。2007年四季度，航班准点率从三季度的81.25%提高到84.22%。当年航班准点率达到83.09%，是从2005年到2009年的五年中的最高点。

　　随着民航流量增加，航线很快又不够用了，2010年航班准点率降至历史新低——75.8%。2010年开始，民航与国家空管委协商，开始试行临时航线释放。

　　据民航空管局工会主席苏玲介绍，2010年世博会期间，空军释放了部分临时空域，有效缓解了华东地区航班延误的状况。

　　2011年4月，民航空管局获准将上海和北京区域的管制高度层从原来的8400米往下调整至7800米。两个月后，又放开了石家庄进近管制区，并将沈阳空中禁区调整为空中限制区。当年年底，华北地区空域优化方案正式实施，新辟和调整40条空中航路，首都机场航班容量每周增加近600架次。

　　这些措施实施后，空中拥堵问题略有改善，但相对中国民航运量的增长仍是杯水车薪。2011年民航的航班准点率虽回升至77.2%，到了2012年又降至74.83%的新低。

　　2012年8月，中国开始试行临时航线使用“主动释放”机制，即由军方提前公布次日民航可用的临时航线信息，比如春节期间给京沪等繁忙航线多开通一条平行航路等。此后的10月，国家空管委又放松飞行高度层管制，8400米以上由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按规定和协议执行。同时，在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线。

　　军方主动释放临时航线，被视做中国空域资源使用方式的重大改革。在“主动释放”机制采用之前，根据民航局官方数据，截至2010年年底，全国公布代号的临时航线共93条，总距离2.9万公里，已占全国航路航线总距离的18%。近两年释放的临时航线暂无数据。

　　一家航空公司负责人在接受财新记者采访时表示，临时航线主动释放机制刚启动时，情况有改观，但很快就被民航扩大的需求填满了。“这就像在拥堵路段新开一条路，如果车流量太大，很快又堵上了。”他说。

　　前述民航局官员坦承，无论是临时航线还是平行航线安排，空管体制不做根本改革，难以解决民航空域资源紧张问题。民航空管局一位熟悉一线操作的人士解释原因：临时航线“主动释放”本意是军方暂时不用的航线和空域，可以开放给民航使用，类似欧美的“空域灵活使用”。但这一机制启动后，操作中仍然是航空公司要使用时由属地民航空管向军方申请协调，过程繁琐。在他看来，这一机制如何落实仍有待规范。

　　实际数据也显示，这些举措效果有限。2012年的航班准点率是五年来的最低，2013年从年初至今，航班延误程度更是有增无减，恶性事件屡屡发生。在民航业内看来，靠上述修修补补的政策已不能解决中国空域紧张的问题。

　　放开空域管理的一个难题，是空军的训练演习。出身空军的民航局局长李家祥曾公开表示，中国空域问题之所以难解决，是因为中国空军没有海外演习基地。此外，空域信息的透明涉及军事机密，亦是建立新空域机制的一大障碍。

　　不过，从美国、欧洲、日本、印度等国家和地区的经验来看，空域管理有各种不同解决方案(详见辅文“天空可以共享”)。军队和民航可以在信息透明基础上实现对天空的共享，按照各取所需的原则灵活分配空域，关键还在于解决这一问题的决心和动力。在中国，这一动力只能来自最高决策层。

　　接近民航局决策核心的一位消息人士曾告诉财新记者，民航局对于空域紧张的问题，不是不想管，而是“管不了”。前述民航局官员亦表示“绝望”。他称，民航现在能做的就是提高空管效率，包括将飞行间隔从20公里减少到10公里，飞行高度层进一步缩小等。此外，民航局也鼓励航空公司在繁忙航线用大飞机取代小飞机，以通过减少航班数量，一定程度上减少航班延误。

　　从1978年至2009年，中国民航运输总周转量年均增长17.4%，中国已成为仅次于美国的第二大航空市场。民航局预测，从2010年开始的十年间，中国民航市场需求增速也将保持在年均10.5%-13.5%之间。这意味着，如果空域管理不进行根本改革，中国空域的紧张状态在未来还将加剧。

　　中国空管体制改革大事记

　　1980年3月5日

　　国务院、中央军委发出《关于民航总局不再由空军代管的通知》，民航系统从军队逐步脱离

　　1993年

　　国务院、中央军委确定将北京-广州-深圳航路交由民航管制指挥试点。后分期分批将全国航路和部分飞行繁忙的航线升格为航路后交由民航管制指挥，航路外由军航负责管制指挥，实现“一个空域内，一家管制指挥”

　　1994年4月1日

　　北京-广州-深圳航路正式交由民航管制指挥，完成中国空管体制改革第一步

　　1995年

　　国家空管委下发《我国空中交通管制体制第二步改革实施方案》

　　2000年6月30日

　　完成空管体制改革第二步，全国空中航路全部交由民航管制指挥

　　2001年8月

　　民航第二次缩短垂直管理层，在6000米至8400米高度范围内，将飞行垂直间隔由600米改为300米

　　2007年11月

　　民航第三次扩容，在8400米以上、12500米以下的空域缩小飞行高度层垂直间隔，飞机巡航高度层由7个增加到13个

　　2012年8月

　　中国试行临时航线使用“主动释放”机制

　　2012年10月

　　国家空管委放松飞行高度层，8400米(不含)以上均由民航灵活选择使用，涉及军航使用空域的，按当地规定或军民航协议执行。同时在排名前30位且只有一条航线连接的机场间增设一条航线

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