发展临空经济与机场净空保护应实现互利共赢

　　为更好地掌握民用机场临空经济发展概况，民航局于7月18日决定对42个全国性综合交通枢纽城市的43个机场和3个支线机场临空经济发展情况进行调查，为研究制定民航产业政策提供依据，这对于全国各个地方临空经济区建设具有重要的指导作用，更好地满足民航业在国民经济社会发展和人民群众出行的需要，必将产生临空经济发展对机场发展模式的重要影响。

　　但是，我们也应清醒地看到，随着城市的扩张和临空经济的发展给机场净空管理带来诸多困难，使机场安全运行与城市建设发展的矛盾日益突出。因此，统筹协调机场净空保护与发展临空经济的关系，实现二者相互促进、和谐发展，是摆在民航行业管理部门和地方政府面前共同关注的课题，也是贯彻落实《国务院关于促进民航业发展的若干意见》的重要举措。

　　一、 规模航空运输促进临空经济的形成和发展

　　众所周知，民航业是国民经济社会发展的重要基础产业，是综合交通运输体系的有机组成部分，其发达程度对内反映一个国家、地区的现代化水平、经济结构和开放水平，对外则是衡量国家、地区经济竞争力的重要指标。《国务院关于促进民航业发展的若干意见》文件的出台，标志着发展民航业上升为国家战略，是民航发展史上的一个重要里程碑。

　　我国改革开放政策实施30多年来，中国民航经历了从政企不分到政企分开，从小到大，从弱到强，从粗放式经营到集约规模化发展的转变，伴随着我国经济社会的发展，民航年均增长17.3%，已成为仅次于美国的全球第二大航空运输系统。2012年民航运输旅客3.2亿人，货邮546万吨，首都机场客运量8000万人次稳居全球第二，上海浦东机场货运量293万吨稳居全球第三，客货航空公司46家，通用航空企业134家，机场183个，旅客吞吐量超过1000万人次的机场达21个，民航服务社会公众的能力显著增强，航空安全处于世界先进水平，具备相当规模和较强的核心竞争能力。

　　我国航空运输的持续快速发展，不仅仅是为大众出行提供便利和快捷，还是一个地区发展经济、改善民生的动力，更成为各地依托航空运输网络，构建以机场为节点的综合交通运输体系，延伸产业链条规划发展的临空产业，打造新兴产业群，形成了民航业与区域经济良性互动，合作共赢的局面。

　　中国民航业的发展证明：规模航空运输能够带动临空经济的形成和发展。因为临空经济成功发展，受两个基本要素的影响，一是硬件条件，机场自身完备的设施及机场周边边界的地面交通及良好的商务设施情况;二是软件条件，即机场的发展战略及自身定位，机场所在区域经济发展和产业结构的合理、配套的文化科研机构，绿色的自然环境及政府的政策支持。

　　截止到2012年底，共有27各省(区、市)的51个城市先后提出54个临空经济区的规划，涉及51个机场，其中旅客吞吐量在1000万以上的21个机场所在地区全部规划了临空经济区，在旅客吞吐量500万人至1000万人次的机场中有81.8%的所在地区规划了临空经济区。北京、天津、上海、广州等地临空经济已进入相对成熟发展阶段，成都、郑州、重庆、杭州、深圳等地则进入相对快速发展的阶段，形成了以民用机场为支撑的航空核心产业、航空关联产业、航空延伸产业等类型的临空产业区，对推动区域经济社会发展发挥了重要作用。

　　二、发展临空经济给机场净空管理带来重大挑战

　　临空经济已经成为二十一世纪经济增长的重要增长极之一。临空经济是以航空运输人流、物流为指向的产业在经济发展中形成的经济发展走廊、临空型制造业产业集群及各类与航空运输相关联的产业集群，进而形成以临空指向产业为主导、多种产业有机关联的独特经济模式。

　　临空经济区大多集中在6-20公里的范围内，以国际性枢纽机场为中心，促使航空港相邻地区及空港走廊沿线地区出现生产、技术、资本、贸易、物流、人口的聚集，大力带动产业升级，优化资源配置效率，形成相互关联、相互依存、相互促进的关系。

　　机场净空对保证飞行安全具有举足轻重的作用。加强机场净空保护，对机场安全有效运行和发展临空经济重要性十分明显。机场净空区是指根据飞机的类型和助航设备性能，在机场及其附近一定范围内规定了几种障碍物限制面，根据障碍物限制面来限制机场周围及其附近自然障碍物及人工障碍物(烟囱、铁塔、高层建筑、架空线)的高度，用以保证飞机安全起降的一定区域，也就是机场远期规划跑到中心线两侧各10公里，跑到两端外20公里的区域为净空保护区。影响机场净空要求的主要因素有飞机起降性能、天气条件、导航设备、飞行程序、机场的飞行区等级、机场地区的地形条件等。飞机在起降时必须沿规定的航线飞行，航线周围空间条件的好坏直接关系到飞行安全。当机场净空条件受到破坏或达不到标准时会产生不良影响，导致提高机场起降标准、影响机场正常运营，甚至发生机场被迫关闭、重新选址建设等问题。

　　《民用航空法》第58条明确规定，机场净空保护区域内不得修建不符合机场净空要求的建筑物或者设施。但近年来，随着各地城市扩张建设步伐加快，特别是临空经济发展，给机场净空管理增加了难度。2012年民航局通报了5起破坏机场净空保护的典型案例，一是天津机场跑道北端高压线路对机场净空和电磁场环境造成影响;二是云南昭通、普洱机场净空保护区内各3处超高建筑物严重威胁飞行安全;三是泉州晋江机场净空保护区内出现11处超高障碍物构成重大航空安全隐患;四是合肥机场净空区发现塔吊超出限高，存在安全隐患;五是内蒙古呼和浩特机场"水岸小镇"房地产项目超出限高，影响机场安全运行。为此，民航局决定在全国开展机场净超高障碍物排查整治工作。近两年，华北局对所辖地区24个机场展开净空超高障碍物排查，以是否突破国际民航组织附件14面作为判断依据，其中17个机场共查出152个超高或疑似超高障碍物，类型分别为广告牌1处，烟囱类塔状生产设施10处 ，通讯发射塔30处，输电线塔34处，楼宇建筑77处。超高障碍物由于涉及多方利益，要反复与地方政府、建设单位、施工单位多方协调沟通，才能解决问题。华北地区管理局近期办理两起超高障碍物典型案例，很值得深思在机场净空保护工作中存在的问题。

　　(一)天津军卫线项目：2010年10月天津市津汉公路北侧新建的200千伏高压线路，采用高压架空，线塔高度在33.9米-47米之间，线塔贯穿于天津机场第一、二跑道北端进近面内，距机场路道约2-3公里。按照《航空无线电导航台电磁环境要求》及国际民航组织附件10要求，线塔高度和电磁幅度严重影响机场第一、二跑道的进近程序和电磁环境。该项目未经民航机场当局审批同意，也未获市规划部门审批，纯属违章建设。华北局定位特别重大安全隐患，提高机场天气标准，暂停机场24架次高峰小时容量。为此天津市高度重视，市长办公会决定斥资2.4亿元进行整改，到2012年9月完成整改。

　　(二)内蒙古呼和浩特水岸小镇项目：2011年8月发现房地产开发项目，其中有9座未严格按批复高度建设，超高批复2.3米至12.2米。为此，华北局对障碍物进行航行评估，采取调整机场天气标准和暂停新增航班审批的措施。呼和浩特市高度重视，多次开会协调，市长批示限期年底前拆除完毕。从12月22日开始，施工方投入200多人，50台大型切割锯不间断拆除作业，直到2012年2月底才将超高部分拆除完毕。

　　发生上述典型案例，个人认为与城市快速发展和临空经济的崛起有直接关系，主要原因是：

　　一是机场净空保护意识不够强，宣传不够广泛深入，规章和标准执行不严。部分机场缺乏必要的设备、人员和完善的巡查制度，发现问题后处理不够及时。

　　二是城市规划发展与机场净空高度限制要求之间的矛盾日益突出，部分地方政府对《民用机场管理条例》贯彻执行不够有力，有的规划部门审核把关不严。

　　三是机场净空区域范围内出现的非法障碍物处置程序和机制不够健全，个别开发商未批先建或擅自更改高度批准事项，由于责任难落实，新增障碍物难以及时处理。

　　四是审批净空项目数量大，会签部门多，审批时间长，影响工作效率。

　　三、统筹协调实现发展临空经济与机场净空保护良性互动

　　机场和城市的发展历来是一个共融体，是相互促进，相互依存的关系。一方面机场既是民航的重要基础设施，也是一个地区、一座城市对外开放的窗口，在经济社会发展中占有重要地位;另一方面，城市经济社会发展，对于促进民用航空运输业务增长，实现持续、协调、健康发展具有重要作用。保护机场净空是机场安全运行的前提条件，也是发展临空经济的重要保证。各级地方政府要将民航业作为加快经济发展方式转变和调整经济结构的重要抓手，贯彻落实《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，依托民航业发展探寻资源型城市转型之路，培育航空大都市，为地方经济社会发展注入新生机，带来新活力，真正实现发展临空经济与机场净空保护的良性互动、和谐发展。

　　(一)明确战略目标，科学规划发展。

　　地方政府要结合机场所在城市经济产业特征和发展战略，认真研究城市临空经济区建设应采取的发展模式，把民航业作为构建现代综合交通体系、打造区域竞争优势的突破口，明确建设航空枢纽机场的定位和发展临空产业的战略目标。围绕战略目标，地方政府要充分考虑临空经济发展对优化城市布局、综合交通运输体系建设、推进城镇化建设的影响，及民用机场在城市发展中的战略定位，科学编制机场总体规划和发展临空经济总体规划，统筹谋划产业布局和城市建设，严格执行国际民航组织附件14面规定和飞行程序设计规定的高度，科学规划机场净空保护区、电磁环境保护区、噪声敏感控制区，合理布局支柱产业、相关产业、延伸产业和商业住宅区，避免飞机噪音影响居住环境，确保航空产业发展和区域经济布局高度契合，机场净空保护与临空产业规划开发有序推进。

　　行业管理部门要根据《国务院关于促进民航业发展的若干意见》和《分工方案》，将发展临空经济作为民航发展的战略措施，科学规划行业发展，完善机场布局，统筹安排客货航线网络，制定支持、鼓励发展临空经济的政策措施，创造有利于发展临空经济的良好环境。

　　(二)加快地方立法，依法保护净空。

　　依法行政、依法管理，是法治政府建设目标。《民用航空法》、《民用机场管理条例》对民用机场净空保护区有完善的法律规定，机场净空区内不得修建不符合机场净空要求的建筑物或设施。《民用机场管理条例》第46条明确规定，民用机场所在地区民用航空管理机构和有关地方政府，应当按有关规定划定民用机场净空保护区域，并向社会公布。地方政府要承担起机场净空保护的责任，必须对机场净空保护立法，使净空管理措施更符合当地实际，具有可操作性，更有利于机场净空环境控制。2010年5月北京市出台了《民用机场净空保护区域管理若干规定》共16条，对禁止性行为、批准性行为和执法主体、工作机制、职责分工等做出明确规定。除北京外，我国宁夏、安徽、四川、海南等省和上海市、昆明市、徐州市、大连市、乌海市等先后出台了民用机场净空保护法规。2013年7月1日《天津市民用机场净空及安全管理规定》正式实施，这个规定对民用机场净空及安全保护进行规范，内容涵盖净空保护区管理、建设项目规划、飞行障碍灯设置、噪声管理、电磁环境保护及应急救援等，还对升放孔明灯、燃放烟花、放飞信鸽等净空区内禁止从事的活动，明确予以限制和规定，以确保民用航空安全。借助地方法规保护净空，有利于企事业单位、社会组织和公民提高净空保护意识，有利于依法整治、打击相关责任人，有利于营造自觉维护机场净空创造安全飞行的良好氛围。

　　(三)完善协调机制，确保安全运行。

　　贯彻落实好《民用机场管理条例》和《民用机场运行安全管理规定》的有关要求，机场是安全生产的主体责任者、执行者。机场管理机构应当加强机场净空保护的宣传教育工作，重视净空管理专业人员培训，配备必要的净空管理设施，加强净空保护区的巡视检查，发现机场及周边地区修建高层建筑、放飞气球、排放大量烟雾、非法干扰等侵害机场净空和电磁环境的行为，应当立即制止，消除飞行安全隐患。机场管理机构要健全安全运营责任制，保障机场安全投入有效实施，督促驻场各单位履行各自职责，共同保障机场安全运营。要完善与当地政府部门和联检单位的定期协调机制，配合地方政府制定机场净空保护管理规定，完善机场净空保护区内新建、改扩建建筑物的审批程序，健全净空管理档案资料、机场净空障碍物限制图和新增障碍物的处置程序。加强升空物体、周边燃放烟火爆竹和燃烧农作物、电磁干扰、鸟害的管控，提高机场安全运行水平。

　　(四)创新管理方式，提升监管能力。

　　民用机场的净空和电磁环境直接关系航空运输安全。《民用机场管理条例》第4条规定，民用航空管理机构依法对辖区内民用机场实施行业监督管理，有关地方政府依法对民用机场实施监督管理，协调解决民用机场安全运营中的问题。地方政府要通过组织协调，化解影响机场运行秩序事件，有效解决破坏净空管理的问题。行业管理部门要抓好《国务院关于促进民航业发展的若干意见》的落实，统筹规划民航业发展战略，用活用足民航资源，减少行政审批，释放市场活力等政策，引导发展临空经济。要创新管理方式，严格执行"附件14"障碍物限制面的同时，借鉴发达国家和地区的做法，不断完善相关规定和运行标准，建议将附件14面规定和飞行程序设计的高度标准统一，为实际净空管理工作提供客观依据。地区管理局和监管局要认真履行职责，依法行政许可，缩短审批周期，严格安全监管，督促辖区民用机场安全有序运营。民航空管部门要有效开发民航空域资源，优化航路和终端区空域结构，增加机场进离场航线;加快新技术的推广和应用，提高设备保障能力，为发展临空经济提供良好环境条件。

　　总之，机场净空安全与城市建设和临空经济发展虽然是一对矛盾，但只要民航业和地方政府携手合作，共建机场净空保护与临空经济发展互利共赢的蓝图，就能更好地实现民航业带动区域经济发展腾飞的目标。

责编：admin