律师驳民航发展基金：乘客还要掏多少冤枉钱?

        [摘要] 全国人大代表叶青和陈华伟均提出取消民航发展基金的建议，在包括他们二人在内的众多倡议者看来，民航发展基金“既不合理又不合法”，并且用途不公开、不透明，严重侵害了公众的利益。21世纪网注意到，《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第24条规定：“财政部在民航发展基金预算中，按不超过基金收入的1%列支征管经费和代征手续费。

 

　　财政部输了

　　这是个人与部委、个体与集团的一次较量。9月16日，随着北京市第一中级人民法院的一纸判决书，王录春赢得了与财政部的这场官司。

　　王录春是上海的一名律师，2012年的时候，他向财政部申请民航发展基金信息，财政部以“涉国家机密”为由拒绝了王录春的要求。随后，王录春向北京一中院提起诉讼。

　　北京一中院最后判决：财政部在法定期限内对王录春的申请重新作出处理。

　　这次行政诉讼的委托代理人、北京圣运律师事务所律师王优银回忆：“去年，几个朋友在一起议论起来，说机场发展费改为民航发展基金，其实是‘换汤不换药’、‘换个马甲’，太不合理了。那么，不合理的话凭什么收?于是根据政府信息公开条例，向财政部申请信息公开。”

　　这场官司的焦点，便是民航发展基金是不是应该停止收取。全国人大代表叶青和陈华伟均提出取消民航发展基金的建议，在包括他们二人在内的众多倡议者看来，民航发展基金“既不合理又不合法”，并且用途不公开、不透明，严重侵害了公众的利益。而且，从长期来看，对民航业也不利。

　　“非法”的基金?

　　在王录春提出要求后，财政部没有同意王录春的请求。财政部的理由是“其申请公开的政府信息涉及国家秘密，符合《政府信息公开条例》第十四条中关于行政机关不得公开的政府信息的相关规定。”

　　不过，法院认为财政部提交的3份保密证据与该案不具有关联性，因此没有采纳。

　　王优银也向21世纪网解释称：“财政部以保密为例外(不予公开)，那么不属于公开范围的政府信息应当由明确的法律依据和法定程序进行加密，确认密级。但是，财政部并没有提供保密文件的名称，也无法提供是哪个部门认定的密级，没有任何根据。没有收费依据的话，肯定站不住脚。后来法院也认定，财务部提交的三份国家机密材料，和信息公开没有关系。”

　　王录春认为，他向财政部申请公开的信息则是依据《民航发展基金征收使用管理办法》、《财政部民航总局通知征收民航机场管理建设费》和《政府信息公开条例》，合法合情合理。

　　民航发展基金的收取、使用、监督等细则，由财政部于2012年3月下发的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》作出规定。该《办法》称，民航发展基金由原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并而成。民航发展基金属于政府性基金，收入上缴国库，纳入政府性基金预算，专款专用。

　　不过，一些律师对民航发展基金的成立提出异议，认为其不合法。

　　“纵观机场建设费上列的所有文件，《立法法》第九条的两项要求无一符合。”王录春因此认为，认定财政部“非法”有根有据。

　　据悉，《立法法》第九条规定，国务院就“对非国有财产的征收”事项的部分立法权，需全国人大(或常委会)的明确决定进行授权和通过制定行政法规的方式实现的双重要求。

　　“国务院不能把这种权利转交给其他人，部委也不行。”王优银说，这不是税，税是由《税收法》来规定的，而不是由财政部来规定。

　　全国人大代表、广东茂名市工商联主席陈华伟调查后发现，2004年财政部、国家民航总局未开听证会、未经过全国人大常委会审议，就下发《关于改革民航机场管理建设费征收管理方式等有关问题的通知》，将以前单独收取的机场建设费，随机票一起收取。在陈华伟看来，这样一个不合法的收费，竟“堂而皇之”合法化。

　　1992年，国家开始征收机场建设费，按照每个人15元来收，票价低于70元的则不用。后来，机场建设费逐年递增。到2013年，旅客需要在乘坐飞机时，需要交纳50元或者90元。

　　在2012年，民航发展基金收入是231.26亿元，2013年的预算数是242.82亿元。

　　“国家的税收也就罢了，但是一个部委，就可以随意开增，一年收老百姓几百个亿，而且花向不明。”王优银说，收的钱，没有举行听证会;花的钱，也没有举行听证会。难道合理吗?

　　“20年前增收的时候，财政没钱，国家需要建设机场，这个特定情况下来收这个费用公众也理解。现在国家的财政收入占GDP的比例很高了，国家财政有能力承担这部分费用;二来现在很多机场都归属于上市公司，那岂不是就意味着拿老百姓的钱来补贴上市公司?”王优银质疑。

　　在全国人大代表、湖北省统计局副局长叶青看来，之所以把机场建设费改成民航发展基金，是因为增收的背景发生了变化。

　　“第一次增收的时候，当时我们国家的机场建设还比较落后，现在机场的建设多由央企负责，还找乘客来承担这部分费用，不太合理。”叶青在接受21世纪网采访时表示。

　　2012年两会期间，作为全国人大代表的叶青提交建议“取消机场建设费”。叶青认为，机场建设费最初是为筹集机场建设经费而设立的，在财政困难的情况下，为了加快机场建设，可以在一段时间内收取。叶青举例，2010年国家的公共财政收入为8.3万亿元，机场建设费只占到比例的0.00164%。“可谓是杯水车薪。”

　　“事实上我记得有2年时间，是在违规增收机场建设费的。”叶青回忆机场建设费在演变为民航发展基金的过程时说。

　　不过，武汉大学法学院教授、武汉大学税法研究中心主任熊伟并不认同“民航发展基金不合法这个观点”。

　　“目前我国行政性收费的立法性文件比较欠缺，在不去批判依据性文件的前提下，财政部的做法从形式上看是没有违反要求的。你要是批评它的内容不合理，是属于另外一个层面的批评了。合法性方面的问题我暂时还没有看到直接的冲突。有问题的话也是依据方面的，不过目前我国的财税法就这个水平，也不可能把所有不相吻合的、有差距的都归为不合法。《宪法》也好，《立法法》也好，都没有非常直接的印证性依据说，行政性收费应该怎么做。”熊伟向21世纪网表示。

　　中国民航局局长李家祥曾表示，在2007年底上任国家民航总局局长时，第一周就提议取消收取机场建设费。不过，经过内部的反复讨论和论证，对比取消前后可能的结果，李家祥得出这样的结论：机场建设费不能取消，收取机场建设费主要原因是于国家有利。

　　另外据悉，即使是在管理层内部，对机场建设费是什么性质，仍分歧很大。

　　还老百姓真相

　　在众多反对继续增收民航发展基金的观察人士看来，民航发展基金最大的问题便是财务信息披露问题。特别是民航发展基金的去向不明、用途不清。

　　王优银认为，从机场建设费到民航发展基金，变换的过程没有任何依据。“老百姓对机场建设费的意见很大，于是就变换成基金。纯粹就是愚弄老百姓智商的做法。”王优银说。

　　以2013年为例，民航发展基金总额达到242.82亿元，如此大的一块蛋糕，怎么分，分到哪儿去，如何保证不落入个人腰包，是不是用到正当用途等问题让公众充满了疑惑。

　　不过，熊伟同样对机场建设费到民航发展基金的转换表达了自己的不同观点。熊伟在接受21世纪网采访时说：“从机场建设费到民航发展基金，我们是看成一种转换，其实它是两件事情，一件事情是前面那件事情的结束;另外一件事情是后面这个事情的开始。我们只能去看后面这个事情的开始，它的程序有没有问题，也就是说它是一个全新的东西，你去对照它现有的立法程序，去看符不符合。”

　　“如果说它内容一致，就去评判它合不合法不合适，因为我们没有转换方面的依据。”熊伟认为，没有办法从转换本身说民航发展基金的合法性。鉴于目前财税法的水平比较低，按照那套程序来，民航发展基金(的程序)是走完的。

　　但事实上，也是公众比较关心的一个话题是：民航发展基金的用途从来没有公开透明过。

　　来自财政部的数据显示，2012年，民航发展基金收入是231.26亿元，2013年的预算数是242.82亿元;但2012年，民航发展基金的支出是104.48亿元，2013年预算支出是125.82亿元。其中，2012年民航发展基金中民航机场建设支出额为24.81亿元，到了2013年，民航机场建设支出的预算仅为7.95亿元。

　　“这也就是问题的关键：收入200多亿，但是支出只有100亿元出头，剩下的100亿去哪儿呢?”叶青发问。

　　叶青认为，之所以财政部没有停止收取民航建设基金的原因，是因为之前的增收习惯一时半会无法改变。他同时在多种场合表示，增收的200多亿一半由民航总局来掌管;另一半则是交给当地的机场。

　　“民航局的说法是，这一半的钱是用于民航的安全设施。但现在机场是交给企业、交给上市公司来管理，那么，从用途来说，也不应该由旅客来承担这笔钱。”叶青向21世纪网解释称。

　　“现在这笔钱就是在‘暗箱操作’。但这种‘暗箱操作’合理不合理，因为没公开，我们不知道，所以会有合理的质疑。”王优银说。

　　21世纪网注意到，《民航发展基金征收使用管理暂行办法》第24条规定：“财政部在民航发展基金预算中，按不超过基金收入的1%列支征管经费和代征手续费。”这样问题出来了，以白云机场为例，作为上市公司，员工的薪资为什么不是来自于公司而是这笔基金?这样是否合理?

　　在王优银看来，这种情况也折射出民航发展基金用处的不合理。同时，他认为，现在互联网高度发达，1%的手续费也过高。

　　同时，作为同慈善基金一样的民航发展基金，出资人有权利知道基金的用途、基金的增值保值、基金的收益额等。但显然，民航发展基金并没有做到公开透明。某公益人士告诉21世纪网，要保证基金的公益性，最好的方法便是最大限度地做到透明公开，即在阳光下运行。

　　“现在政府信息公开，一切在阳光下运行。在法治社会不能按照‘秘密文件’来治国，用‘秘密文件’增收。老百姓有权利知道是怎么收的，也就是要还老百姓一个真相：凭什么收我的钱?如果是违规，那财政部改正;如果合法，老百姓就支持。”王优银说。

　　在北京一中院的判决书下来后，王录春及其代理人向国务院申请了解国务院是否下达过相关的文件给财政部。

　　“实际上第一次信息公开的时候，财政部当时说是不属于信息公开的范畴，后来又改称是国家机密，等于是向民众撒了谎;第二阶段，它的理由已经被法院否决了;现在的话，我估计财政部有可能会抓紧时间来补一个相应的依据。钱收了这么多，而且是继续在收，没有收费依据，又违法，是没有办法给公众一个交代的。”王优银说。

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