空港论坛：浅议补贴对枢纽机场建设的影响

 　　随着我国航空运输的迅速发展，国家、各级政府对机场、航空公司的补贴非常普遍。毋庸置疑，补贴对我们机场的发展，繁荣地方经济功不可没，但补贴对枢纽机场建设的影响未必都是正面的。

　　文章就中美对机场补贴情况进行了比较分析，认为补贴应不仅有利于地方经济的发展，也应有利于枢纽机场的建设，而不是相反。各方应齐心协力，为建设民航强国共同努力。

　　一、补贴现状

　　近日，CADAS发布了一份关于航线补贴的报告，报告中披露，据不完全统计，2016/17年我国政府、民航总局支出的航线补贴总额已超过百亿人民币。对不少航司来说，甚至无法依靠自身独立实现盈利。盈利靠补贴，已是业内普遍现象。2016年，东航不计补贴的营业利润是负数，春秋航空多次被质疑业绩严重靠政府补贴。

　　补贴一般分两种，一种是对机场的补贴，一种是对航空公司的补贴。特别是中小机场，支线航线的补贴，无论中美，都是如此。

　　1、美国

　　对机场的补贴。美国自1978年放松管制以来，每个社区机场原则上都可以获取EAS(Essential Air Service)的补贴。2007年EAS共获得1.27亿美元补贴额度，分别由103个社区获得，其中最高为193万美元，最低仅为7520美元。截至2009年4月1日共153个社区获得DOT(美国运输部)补贴，2009年，EAS补贴预算为1.23亿美元。

　　2、国内

　　根据原民航总局颁布《民航中小机场补贴管理办法》和《支线航空补贴管理办法》，政府同样给予机场补贴和航线补贴。

　　对机场的补贴，中小机场补贴政策侧重于扶持年旅客吞吐量在500万人次以下的机场。对航空公司的补贴，支线航空补贴政策侧重于对客座率在80%以下的省(区)内航线或跨省(区)但距离在600公里以下且至少一端连接支线机场、淡季航班量至少达到旺季航班量的20%的航线进行补贴。

　　在国内，除了各级政府对机场补贴以外，也对开辟航线的航空公司的进行补贴。

　　如南昌昌北机场对国内新开或加密重点直飞航线航班补贴标准为：航程在1000公里以内的，每个往返航班补贴0.5-1万元;航程在1000-2000公里之间的，每个往返航班补贴1-1.5万元;航程在2000公里以上的，每个往返航班补贴1.5-2万元。

　　对新开或加密国际(地区)客运正班航线，补贴标准为：往返航程在5小时以内的，每个往返航班最高补贴3万元;往返航程超过5小时，不足9小时的，每个往返航班最高补贴6万元;往返航程超过9小时的，每个往返航班补贴最高补贴9万元。

　　同样，地方政府还对货代进行补贴，并且货代公司可以叠加享受政策。如：大连机场针对不同类别航空货运代理人，采取差别补贴方式，吸引了丹东、沈阳、葫芦岛、长春等周边市场货源通过大连机场发运，调动了航空公司及货运代理人共同开发货运市场的积极性。

　　二、补贴条件

　　1、美国

　　根据规定，美国运输部的主要职责是，向符合EAS计划补助条件的社区提供与国家航空运输系统的衔接。一般的做法是，对使用19座飞机飞往某个骨干枢纽机场的航空公司提供每天2-4个往返航班补贴，平均是3个航班。

　　一个社区机场可以获取补贴额度的其中一条要求是：社区机场与临近社区机场的枢纽中心之间的距离不大于70英里高速公路里程。

　　服务水平的要求：在合理时间范围内的航班安排应考虑到旅客转乘其他航班的需要;根据美联邦航空管理局(FAA)所指定的中型和大型航空枢纽机场的划分，要求服务于一个枢纽机场;到达枢纽机场，不多于一次的经停。

　　2、国内

　　2007年10月，原民航总局颁布《民航中小机场补贴管理办法》和《支线航空补贴管理办法》，支线航空补贴政策侧重于对客座率在80%以下的省(区)内航线或跨省(区)但距离在600公里以下且至少一端连接支线机场、淡季航班量至少达到旺季航班量20%的航线进行补贴。

　　现在越来越多的航空公司将目光聚焦到二三线城市机场，因为这些城市的政府对带动当地经济发展有诉求。只要航空公司开通航线，特别是国际航线，即给予数量可观的航线补贴。

　　三、补贴效果

　　1、美国

　　(1)EAS及额外的政府资助将被用来确保小机场继续运作，使100多个受助社区居民多年来受益于廉价航空服务。

　　(2)美国EAS计划已实施20多年，航空公司在经济收益有可靠保障的前提下，提供了定期航班服务和较稳定的票价。

　　(3)EAS计划的实施，促进了支线航空的发展，为干线航空提供了稳定的客源。

　　2.国内

　　各级政府对航线进行补贴是有一定效果的。2017年12月，南昌昌北国际机场的年旅客吞吐量突破1000万人次，成为全国第31家千万级机场，因为一年前，这个数字还一直在700-800万左右徘徊，航线补贴效果明显。

　　但并不是所有的补贴都取得了预期的效果，部分中小机场的吞吐量并没有显著增加，相反获得补贴较多的中小型机场年吞吐量不增反降，补贴的效果不明显，支线机场闲置较多，补贴效率低下。

　　同样，洲际航线补贴也不尽完美。2016年10月，汉莎航空宣布停飞沈阳往返法兰克福的航线，而英国航空宣布停飞经营三年之久的从成都往返伦敦的国际航线，给出的理由是不具有商业可行性。补贴期结束后，客源依然不够理想，出于成本的考虑，航线也被迫停运。到2017年，美联航取消了从杭州和西安前往旧金山的航线，原因是上座率不足。

　　因此，地方政府对航线的补贴作用是有限的，航线是否可以持续，则视实际情况而改变。

　　四、补贴的对枢纽建设的作用

　　1、美国

　　显然，美国补贴方式，有助于为支线航线、洲际航线提供稳定的客源，有助于完善中枢辐射航线网络结构。

　　2、国内

　　在国内，由于一线城市，二三线城市补贴目的差异，国内补贴与美国的补贴有本质的区别，地方政府对航空公司给予补贴，是地方政府激励航空公司增加运力、开拓更多航线的重要手段，更看中的是提升城市的国际化水平，吸引投资和游客，拉动地方经济的发展，无助于构建中枢辐射航线网络。

　　如厦门航空开通福州前往纽约、厦门前往洛杉矶航线，海航开通成都直飞纽约、重庆直飞纽约和洛杉矶的航班，这样做固然方便了这些城市及其周围地区的旅客，但是也影响了从一线城市出发的客流量。受此影响，部分航空公司也不得不做出一些调整。海航在去年9月份就发布通知，取消了一部分从北京和上海出发前往欧美的航班。

　　从货运航线来看也是如此。某一线机场附近诸多城市纷纷开通国际直达货运航班。如：圆通开通无锡—香港全货机航班;顺丰开通南京—大阪货运航线;金鹏航空开通西安—南京—安克雷奇—芝加哥全货运航线;宁波开通至阿姆斯特丹全货机直飞航线都直接影响了一线机场枢纽建设。

　　图：某一线机场2012-2017年国际货占比

　　图： 蓝色为全国国际货 红色为某一线机场国际货

　　某一线机场2012-2017年国际货占比全国国际货某一线机场国际货

　　四、结束语

　　毋庸置疑，对航空机场、航线补贴对提升城市的国际化水平，吸引投资和游客，拉动地方经济的发展是有积极作用的。然而，现实是：一方面是北上广为建设世界级枢纽机场，参与国际竞争，投入巨额资金补贴洲际航线，另一方面是二三线机场也投入巨额资金补贴航空公司开辟洲际航线，各级政府的努力并未形成合力，成为建设民航强国的一个悖论。

　　因此，如何引导各级政府对机场和航线进行补贴，使补贴既有利于促进地方经济的发展，又有利于大型国际枢纽机场建设是一个亟待解决的问题。

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