吴仁彪：牵住通航发展的“牛鼻子”

 　　本期智库专家：吴仁彪

　　全国政协委员

　　中国民航大学副校长

　　中国航空运输协会通用航空分会负责人

　　抓住核心和关键

　　我国通航产业发展现阶段仍然处于产业规模形成的起步期和市场培育期，与运输航空相比，在行业规模、市场成熟、企业能力、法规建设等方面都有很大差距，所面向的市场也不是同一个领域。正如冯正霖局长在民航局通用航空领导小组第四次会议上，对通航发展阶段性特征所作的高度概括： 一是处在政策法规调整期，主要表现为由套用限制向分类施策转变;二是处在监管制度转换期，主要表现为由全覆盖式向精准式转变;三是处在新兴业态萌芽期，主要表现为由传统业态向新兴业态转变。

　　“分类管理”对通航工作来讲，可以说是抓到了通航发展的核心和关键，是“牵住了牛鼻子”。分类管理，就是有针对性的管理，就是精细化管理。在前期确定分类管理基本思路的基础上，现在民航局专门出台这个指导性文件，对分类管理进行深入系统阐述，虽然是以分类管理为题，却明确了“放管结合，以放为主;问题导向，提升服务;改革创新，试点引路”这三大基本原则，我理解，这是近期从民航局角度提出的促进通航发展的路线图(有些不可控的内容没有涉及，比如低空空域开放的力度和速度等)，对厘清通航管理工作思路、细化通航管理工作内容、指导通航管理工作开展、提升通航管理工作质量，促进通航协调、持续、健康发展都具有重要意义。

　　早在2016年民航局通航工作领导小组第二次会议上，冯正霖局长就提出了“分类管理”的概念。经近两年的探索和实践，民航局在“放管结合、以放为主”的基础上，将“分类管理”又进一步确定为通航管理工作的基本思路。

　　这次的《指导意见》，是对“分类管理”进行的全面概括和系统阐述。因此，“分类管理”是经历了从概念的提出，到思路的确定，再到系统地发布这么一个过程，是个认识不断深化、实践不断积累、内容不断完善、规律不断提炼的过程。

　　在民航局通用航空领导小组第四次会议上， 中国航空运输协会(中国航协)增补为领导小组成员单位，充分说明行业协会在通航发展中有非常独特的作用。冯正霖局长在会议讲话中对中国航协还专门提出要求:“要充分发挥中国航协的桥梁作用，促进行业自律，维护会员企业权益，推动提升通用航空发展水平，推进行业治理体系和治理能力现代化建设，为通航发展做出更大贡献”。对此，中国航协及通航分会将认真研究，并积极贯彻落实。

　　新业态呼唤新规则

　　国家现在大力提倡团体标准建设。中国航协及通航分会积极响应国家号召，从今年开始，已把通用航空团体标准建设列入议事日程，作为一项重要工作内容来抓。《指导意见》提出，鼓励行业协会分类制定通用航空生产、娱乐和消费应用领域的标准和规范，加快更新传统作业规程，加快制定新兴业态服务标准。我想，这里的生产，主要指工农林牧渔等通航作业，是通航运营的传统作业项目;娱乐和消费，主要指航空体验、低空旅游、航空运动、空中游览、短途运输、医疗救护、无人机物流等，是发展潜力比较大的通航运营新兴业态。

　　据统计，到去年底我国开展低空旅游项目88个，拟开展的132个。虽然这些新兴业态当前的盈利状况还不尽如人意，但未来会有巨大的市场规模和广阔的发展前景。

　　新兴业态必然呼唤新的规则，传统业态也需要适应新的形势拓展新的业务，这都需要通过制定新的标准规范去引领和规范。在当前国家级标准规范和行业级标准规范都要求缩减，并大力发展团体标准规范的形势要求下，通过行业协会制定团体标准，在一定范围内先行先试，在行业性标准和政策法规出台前，起探路子、打基础、做支撑作用，无疑是促进行业健康有序发展的有效之举。

　　其实，除了标准之外，还应更多地发挥行业协会在“放管服”中，特别是“服务”上的作用，让行业协会承担更多事务性工作及公共服务。中国航协通航分会，近几年在辅助民航局工作方面，就承担了重大政策出台前征询企业意见建议、通航供求信息平台运营维护、通航法规和规范性文件调研梳理、无人机企业申请经营许可信息初审等工作，现在正在积极落实民航局赋予的改革开放40年通航发展成就展的筹备工作。

　　这次领导小组会议增补中国航协为领导小组成员单位，就充分体现了民航局对行业协会在通航“放管服”工作中所发挥作用的高度重视，也是对近年来中国航协及通航分会工作的肯定。

　　军民融合 对症下药

　　我们都知道，军民融合是国家战略。虽然军民融合在《指导意见》中体现得还不够充分，只在人才建设中有所提及，但其实通航发展的一些瓶颈问题，如低空空域使用难、通航飞行审批难、通航机场建设审批周期长等问题，都源于现行的军民航二元分离结构，而按照军民融合、平战结合、资源共享、一体运行的思路， 加快推进通航领域“实质性的”军民深度融合发展，是破解这些难题的关键，也是必由之路。

　　中国航协及通航分会近年来在通用航空军民融合方面做了一些有益的研究和探索，今年，中国航协及通航分会正在开展通用航空全产业链的军民融合深度发展问题研究。下一步，中国航协将在民航局的指导下，开展依托通用航空企业组建“通航支援保障机队”的试点工作，推动利用空闲军用机场开展通用航空业务。

　　就人才问题来讲，目前通用航空有经验的航空专业人才，特别是飞行、空管、通导、机务、机场建设和运行管理等专业人才短缺，而从军队退役的这方面人才数量非常庞大。据不完全统计，光机务人员就多达8万人。但目前的民航规章在这些专业人员的准入资格上，基本还是延续运输航空的规则。而对通用航空来讲，这样的条件显然过高，这就大大限制了广大部队退役专业人才进入通航的通道。

　　《指导意见》意在通过军民融合，建立航空专业人才“军转民”、“民参军”的有效渠道，无疑正是在通航人才建设上“对症下药”之举，对专业化通航人才队伍建设现实意义很大。在具体手段上，我想，除了降低门槛，还要畅通渠道，加强培训。在培训上，可充分利用包括中国民航大学在内的民航训练培训机构，培养军地两用航空人才。

　　国企应有国企的担当

　　“放管结合、以放为主、分类管理”是当前民航局通航管理工作的基本思路。我建议再补充一句“提升服务”，即“放管结合、以放为主、分类管理、提升服务”。这样表述后，“放”“管”“服”三个方面就都有了，既可全面体现出国务院“放管服”要求在通航的贯彻落实，也能全面体现出民航局近年来所做的实际工作。

　　《意见》中提到的“分类监管机制，企业评价机制，服务保障机制，督办督查机制”四项机制，总的来看，我觉得，是“管”的要少、“评”的要准、“服”的要多、“督”的要好。下面我主要想谈谈这个“评”，即“企业评价”问题。

　　我认为，委托第三方评估机构对企业进行综合评价，是对企业的管理治理权进行“放”的一种新形式，也必然是一种有效手段。因为，与运输航空不同，通用航空企业“多、小、杂、新、散、难”特征明显，单靠民航局很难掌握众多企业的实际状况。如果将企业评价事务交给第三方，特别是交给与广大企业有着天然联系的行业协会去组织，我想，这样的企业评价形式，将会取得得天独厚、事半功倍的效果。

　　说到企业评价，我再补充一个观点，就是国企的担当问题。目前通航在研发制造、航油供应等方面短板明显，而国有企业是研发制造和航油供应的主体。因此，我建议，提倡“国有企业就要有国家担当”，国有企业应该“使命高于利益”，不能以盈利作为最高甚至唯一目的。

　　数据的统计与共享

　　建设线上服务系统、建设飞行监控系统、完善数据统计和共享系统、完善行业信息供求平台，这些都能反映出民航局在通航发展过程中，将自身角色在从管理者向服务者转变，以有效降低通航企业运营成本，掌握通航发展全面信息，为企业提供全方位服务。

　　这其中的“行业信息供求平台”，根据民航局授权，目前正在由中国航协通航分会在负责运营和维护。《指导意见》提出下一步还要对平台进行拓展，分类完善作业招标、专业人员、机场开放、航线开辟、运输需求、航空器购销、航材供需、航油供应、通航保险等供求信息发布。我想，这将进一步完善“行业信息供求平台”的服务功能，更好地适应通航发展的需要，为通航企业发展创造更加有利的外部环境。

　　关于数据统计和共享问题，《指导意见》提出，要创新通用航空统计指标体系和通航生产运行数据收集渠道，及时、客观、全面反映我国通用航空对国民经济、社会民生的重要性和贡献度。

　　我认为，国家通用航空数据统计，应该是全国通航数据的汇总。民航局的统计数据，要根据国家统计法的要求，尽可能及时、准确、全面地对外公布，让社会了解行业发展(现在的《从统计看民航》每年7-8月份才出来上一年的统计数据，时效性较差)。因此，民航局可以充分发挥行业协会的作用，鼓励和支持行业协会从全行业的角度(既有民航局的统计数据、也有其他部门：体育、无人机、制造等)收集整理行业发展数据，并及时全面对社会发布，为政府科学决策提供支撑。中国航协通航分会现在每年编写一本《中国通用航空发展报告》和《中国民用无人机发展报告》，也是力求用完整的数据反映行业的发展情况。

　　另外，无人机作为通用航空的重要组成部分，其数据也应纳入通航数据统计之中。目前全国注册民用无人机数量已超过20万架，申请民用无人机经营许可证的企业已突破3千家。无人机在通航产业中的地位作用越来越凸显，在通航数据统计上，民用无人机数据也是不可或缺的。

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