通用航空“松绑”几何?

　　不需要申请和审批“飞行任务”不代表不需要申请“飞行计划”。

　　民用航空器的起飞着陆由航空公司、机长决定并不意味着减轻了空管部门的责任。

　　军用机场资源有一定释放，但能够释放到什么程度，仍需拭目以待。

　　简化相关通航审批程序，明确通航任务审批细则，保证抢险救灾飞行任务能够获得及时批准，为通用航空发展提供明确政策导向;但是通用飞机起飞前仍需申请空域和航线，“看得到、叫得住、管得住”的空中管制原则没有变化——

　　11月18日，中国民用航空局网站上挂出了“印发《通用航空飞行任务审批与管理规定》的通知”，一时间引来多方关注。各家新闻媒体纷纷对此进行解读，有的认为这代表着通航管理的大幅放权，有的认为这是对通航的“松绑”，有的更大胆预言，这预示着我国低空空域即将开放。而经过对民航局相关权威部门的采访，根据本报记者所掌握的信息，以上各媒体的观点均存在过分解读甚至误读的问题。

　　那么，新出台的《通用航空飞行任务审批与管理规定》(以下简称《规定》)到底有什么新意?对于通用航空的发展又有什么意义和作用?请看本报为您带来的正解。

　　除9种情况外其他通航飞行不需要审批?

　　——起飞前仍须申请空域和航线

　　本次新出台的《规定》由中国人民解放军总参谋部与中国民用航空局联合下发，其中涉及的通用航空任务申请和审批、临时起降点的甄选、对于机场资源和航空情报资料的利用等条款，引起了关心通航业发展人士的普遍议论。尤其是《规定》的第五条，提出除列出的涉及边境飞行、空中禁区飞行、涉及军事设施的航空摄影或物探飞行、外籍航空器以及飞行员在未对外开放机场或空域飞行等9种情况外，通用航空飞行任务不需要办理任务申请和审批手续。这一条，被许多媒体解读成“突破了审批障碍这一低空开放的最大制约，对于通航产业发展来说是根本性的变革”。谬哉。

　　这种误读，原因在于没有正确区分“飞行任务”与“飞行计划”的概念。除9种情况外，不需要办理申请和审批手续的是通用航空的“飞行任务”，而非“飞行计划”。根据《规定》的第五条，在通用航空飞行实施前，仍须按照国家飞行管制规定提出飞行计划申请。

　　“根据《中华人民共和国飞行基本规则》和《中华人民共和国民用航空法》的相关要求，所有飞行必须提出飞行计划，获得批准后才能进行飞行，否则可能产生飞行冲突等问题，影响飞行安全。按照飞行计划申请的相关要求，通用航空在飞行前还是要进行空域和航线的申请。”民航局国防动员办公室主任孟平介绍说。

　　而《规定》中对于“飞行任务”的界定，则主要出于既促进通航发展，又维护国家安全利益的考虑。“《规定》中指出的9种需要申请审批的飞行任务，主要涉及国境线、国家安全等问题，军方要对此有所掌握控制，以免个人或企业行动对国家利益造成损害。除了这些特殊情况需要审批外，其他普通通用航空飞行任务都不需要申请审批。”孟平说。

　　其实，在《规定》出台以前，对于飞行任务的申请审批也都是如此操作的。但是由于没有一份规范的文件，通用航空企业对于是否需要飞行任务审批并不很明确，对于一些本不需要审批的飞行任务也进行了报批，给企业和相关审批机构带来了不必要的麻烦。《规定》的出台，开宗明义地明确了哪些任务需要审批。用通航企业的话来讲，就是“不规定不行即可以”，对于通航的健康有序发展具有十分积极的意义。

　　有业内人士分析，我国目前的通航飞行大部分是飞行训练、通勤包机业务，涉及需要审批的9种情况的飞行相对较少。因此，《规定》对于大部分通航企业来说都起到了简化手续、提高效率的作用。

　　军用机场资源向通航业进一步释放?

　　——问题是能释放到多大程度

　　通用航空机场和临时起降点少，是制约我国通用航空发展的一个瓶颈。《规定》中的相关条款也许会对此问题的解决起到一定的推动作用。

　　《规定》第十一条中提出：“从事通用航空飞行的民用航空器临时使用军用机场时间不超过一年的，由管理该机场的军级单位审批，超过一年的按现行有关规定办理审批手续，机场管理单位按照《通用航空民用机场收费标准》收取保障费用。”这条规定意味着军用机场资源的进一步释放。但是有些军用机场有一些重要军用设施和活动，所以到底有多少军用机场能够供通用航空飞行使用，军用机场资源能够释放到什么程度，需要我们拭目以待。

　　《规定》中关于自行甄选临时起降点的条款，对于通用航空更好地“飞起来”具有积极作用。从事通用航空作业的固定翼小飞机、直升机通常飞行距离比较短，在出发地与目的地间需要一些临时起降点经停。此前，临时起降点的选址、建设需要军方同意才能够进行。而现在，按照《规定》第十条的内容：“通用航空飞行需在野外(含水面)临时起降且不涉及永久设施建设的，临时起降场地由实施通用航空飞行的单位或者个人自行勘选，连同飞行计划一并报所在飞行管制分区”，意味着临时性起降点可以由通用航空企业自己选、自己建，帮助企业更高效地完成飞行作业任务。企业在建设临时起降点时，只须避开飞行繁忙地区、军事禁区、军事管理区，不得影响飞行安全和重要目标安全。

　　建设更多的通用机场，是促进我国通用航空发展的必要条件。去年，民航局出台了《通用机场建设规范》，进一步规范了通用机场的建设标准。但按照规定，目前包括通用机场在内的所有民用机场建设都要经过国务院、中央军委批准，审批层级和手续比较复杂。据孟平透露，目前总参和国家发改委都有一些想法，未来的努力方向是简化对通航机场建设的审批层级，进一步促进通用机场建设。

　　对通航飞行的空中管制放松?

　　——“看得到、叫得住、管得住”的原则没有变化

　　《规定》第十四条提出：“凡需审批的通用航空飞行任务，其航空器应当配有二次雷达应答机，或者备有能够保证操作人员与军民航空管部门沟通联络、及时掌握航空器位置的设备。”这是否意味着，除9种情况外不需要审批的通用航空飞行任务，就不需要配备二次雷达应答机，更预示着军方对民航通用航空器坚持的“看得到、叫得住、管得住”的原则有所松动呢?答案是否定的。

　　据孟平介绍，在《规定》中特别指出，在执行需要审批的9种飞行任务时，必须装有应答机，让空管部门随时能够看到飞机所处的位置。特别是在飞机飞到国境线附近时，一定要通过二次雷达看到飞机是否飞越了国境线，以免飞机非法进入别国境内，产生外交事件。

　　《规定》中虽然没有强调不需要审批的飞行任务是否需要配备二次雷达应答机，但是据孟平介绍，因为我国没有设立非管制空域，根据目前的管理要求，所有通用航空器依然需要配备二次雷达应答机等设备，以便能够随时沟通联络。

　　此外，对于《规定》第十五条提出的“通用航空飞行的起飞、着陆标准由机长或者飞行员根据适航标准、气象条件和任务要求确定”，有些媒体理解为代表着安全责任的下放，从空管部门下放到了机组，这种解读也是不正确的。

　　“这一条规定与《中华人民共和国民用航空法》的规定是一致的。民用航空器的起飞着陆向来都是由航空公司、机长根据飞行条件、机载设备、运行标准来决定的。这条规定并不意味着减轻了空管部门的责任，而是主要针对使用军用机场来说的。因为飞行器在军用机场的起降通常是由部队来指挥的，与民航有所差别。”孟平介绍说。

　　通航发展步伐持续向前迈进

　　——低空航图等关键问题尚需逐步解决

　　通过调查采访，记者发现，本次《规定》的出台，虽说没有像许多媒体理解的那样具有革命性，但改革毕竟是个循序渐进的过程。《规定》也确实作了许多有益的工作，让许多过去不明确的规则更加明确，也简化了许多审批手续，使更多通用航空企业从中受益。

　　在孟平看来，《规定》出台的主要意义在于，在确保国土安全的情况下促进通用航空的发展。目前，我国通航企业湿租国外飞机、直升机的情况越来越多，对于外籍飞行员、航空器从事通用航空飞行的进一步规范也是《规定》的重要作用之一。总之，《规定》更加明确了通航任务的审批细则，保证了抢险救灾等通用航空作业能够获得及时批准，为通用航空发展提供了明确政策导向。

　　《规定》第十三条提及的通用航空如何获取飞行所需航空情报资料问题，给了人们更多的遐想空间。根据《规定》，通航企业可以向民航局航空情报服务机构订购航空情报资料，在需要使用军用机场、军用航图等信息资料时，可以由民航局航空情报服务机构统一向军队主管部门申领。涉及军用的航空情报资料对通用航空进一步开放，让人联想到低空航图能否加快出台的问题。

　　运输飞行有固定的航线航路，而通用飞机在低空空域飞行时也应当有固定的低空航线航路。这就跟在路上开车一样，能让大家明确知道路应该怎么走，哪条是国道，哪条是省道。而目前，我国尚无完善的低空航图，因此几乎所有低空航线都需要临时申请。据孟平介绍，我国近几年在搞低空空域改革试点，其中一项任务就是要出版公开的低空航图。这有助于进一步确保通航飞行安全，还能让通航企业的飞行活动更加便利。

　　《规定》出台后，民航局、民航各地区管理局将与军方建立密切联系，按照要求拟定执行细则，方便通航企业开展工作。此外，民航局还将进一步出台政策，发挥通航企业在市场中的主体作用，促进通航的大发展。

　　专家答疑

　　划设足够的低空空域或非定期固定低空飞行航路，以实现无需审批的报备飞行，使低空飞行常态化，这才是真正的低空开放。

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