临空经济区：撬动中国经济升级的杠杆?

　　郑州机场。甫一走出航站楼，就能看到机场迎宾大道被施工围挡封闭了两条车道，大风卷着扬尘呼啸而过。

　　在基建“大跃进”的中国，这样的情景似乎早已让人司空见惯。然而，郑州的不同之处在于，这里的建设远不只是拓宽一条城市道路，而是郑州机场的二期、三期工程——自从今年3月获批航空港综合经济实验区(临空经济区)后，郑州正加足马力前行。

　　所谓临空经济区，是以机场为地理中心，沿交通线向外发散式扩张(通常以机场为中心，以10-15km为半径的范围内)而形成的经济区。其以临空产业为核心，带动资金、技术和劳动力聚集。

　　获国务院批复的郑州，只不过是中国近年来汹涌澎湃的临空经济区热潮中的一朵浪花。2010年以来，中国各地如雨后春笋般抛出各自的临空经济区规划或设想。以至于首都二机场尚未动工，机场选址周边的北京大兴、河北廊坊，就已抛出了各自雄心勃勃的临空经济区蓝图。

　　在4月3日郑州航空港综合经济实验区批复发布会上，国家民航局局长李家祥介绍，截至2012年底，全国共有27个省(区、市)的51个城市先后提出54个航空经济区的规划与设想，21个年客运吞吐量超过一千万人的机场都规划建设了临空经济区。然而仅仅半年过后，这一数字就刷新到59个。

　　这些临空经济区动辄规划面积数百，甚至上千平方公里，产值目标也动辄数千亿元，其勃勃雄心令人震惊。

　　在中国之外，韩国仁川、泰国曼谷、菲律宾苏比克湾、印度海德拉巴、阿联酋迪拜……也都在实践着各自的临空经济区战略，更不用说早已成熟的荷兰阿姆斯特丹、美国孟菲斯。

　　美国北卡罗来纳大学卡萨达教授的“第五冲击波”理论认为，交通方式的变化是带动区域发展的重要动力，航空将是继海运、内河航运、铁路、公路之后，经济发展的“第五冲击波”——“长期以来，城市的轮廓和命运都取决于交通运输方式。如今，是航空运输的时代。”

　　而从中国对外开放的历程来看，每一个十年都由一种特殊经济区作为开放和撬动发展的引擎——上世纪八十年代是经济技术开发区，九十年代是高新区，本世纪头十年是城市新区。临空经济区会成为这十年中国对外开放和撬动区域发展的新符号吗?何以在中国临空经济区萌芽20年后，突然进入井喷期?这背后有着怎样的推动力量?如此众多的临空经济区上马，是否有足够的航空相关产业支撑?20年临空经济区的探索，又积累了哪些经验教训?

　　1. “第五冲击波”

　　荷兰阿姆斯特丹史基浦机场，持续保持在欧洲机场客运量第四，货运量第三的位置，并从航空港发展到航空港都市，在机场周围聚集大量企业总部。

　　在人类的历史长河中，交通运输始终是影响区域经济社会发展的重要因素，影响着企业和企业家的区位选择、产业空间布局、区域和城市的兴衰。随着经济的发展和航空业的进步，世界各地的大型机场都先后推出临空经济区的建设计划，并且在整体规划上，呈现多元化、多层次、辐射广的态势。

　　1959年，爱尔兰成立了香农国际航空港自由贸易区，它包括紧靠香农国际机场的香农自由工业区和香农镇，自由贸易区利用国外资金和原材料，大力发展出口加工业，这是临空经济区的早期形式。

　　从20世纪60年代起，日本政府就先后提出了在东京、大阪建设三大国际空港的课题，新东京国际空港(成田)、东京国际空港(羽田)、关西国际空港成为日本最重要的航空港。日本采用了研究-建设-再研究-再建设的方针，使得航空运输在日本得到了飞速的发展，形成了建设与发展的良性循环。最典型的是日本长崎县，依托长崎空港，在滨海区域规划兴建了一个临空经济区，建设一条商务办公街，建立系列航空关联产业开发区、自由贸易区、高级文化娱乐区、高级住宅区和高精尖端技术产业区。

　　荷兰阿姆斯特丹史基浦机场，持续保持在欧洲机场客运量第四，货运量第三的位置，并从航空港发展到航空港都市，在机场周围聚集大量企业总部。

　　美国的内陆城市孟菲斯，则随着联邦快递的入驻，一扫棉花(18690, 90.00, 0.48%)业衰落后的萧瑟，从美国“南部最不活跃的城市之一”跃升为美国的航空大都市。因为，联邦快递将孟菲斯机场作为其货物中转站后，越来越多的依赖航空运输的企业追随联邦快递在孟菲斯布局。其中，包括电子零售商、技术维修企业、整形外科医院，甚至是毒枭。

　　中国的临空经济区在上世纪90年代初萌芽，北京顺义、上海虹桥、成都双流，成为这其中的先行者。2004年机场属地化改革之后，全国各地开始了临空经济的规划浪潮，我国临空经济进入快速发展期。尤其是2010年后，临空经济区的发展甚至可以用火爆来形容。

　　“目前，我国临空经济区已经进入了快速发展时期，产业发展特点鲜明。”北京赛迪方略开发区研究中心高级分析师徐楠介绍，一方面，已初步形成了以北京、上海、广州等枢纽机场临空经济区为中心，以成都、昆明、重庆、西安、深圳、杭州、武汉、沈阳、天津等直辖市、省会城市或重点城市的特色临空经济区为骨干，其他城市相继顺势发展临空经济区的基本格局;另一方面，随着经济发展模式的变化和航空运输业的发展，以节约研发时间、新产品以最短的时间进入目标市场的柔性化生产方式为特征，中国临空经济区发展呈现出航空产业、航空物流业、高轻产品制造业、国际商务会展业、康体娱乐休闲业为主的五大高附加值产业向机场周边聚集的态势。

　　以天津空港经济区为例，在其11年的发展史上，2006年空客飞机组装项目落户，无疑是具有标志性意义的事件。

　　“因为这不仅是一个项目的落户，而是带动航空制造业在天津从无到有。”天津空港经济区管委会张志强处长说。

　　随着空客的落户，首先是为其提供零部件的企业开始跟随布局。比如，西飞机翼，以前就是空客的零部件供应客户，但其需要将机翼从西安先运到欧洲。空客落户天津后，西飞就在空客旁边设了一个厂房。

　　其他的飞机组装企业如古德里奇、PPG、泰雷兹、左迪雅戈、英德拉、海特等，也悉数追随空客而来。紧接着，一些与空客没有直接关系的航空企业也开始向这里聚集，如中航直升机、金鹰直升机、亚联公务机、奥凯航空、中航产业基金等项目。

　　“空客项目带动了与航空相关的研发、维修、销售、金融租赁等各个行业的发展。”张志强说。

　　富士康落户郑州航空港综合经济试验区，亦起到类似的作用。据河南省省长谢伏瞻介绍，截至2012年年底，富士康生产苹果手机1.05亿部，占全球苹果手机的70%;并有上百家富士康协理厂商落户，带动100多个产业、400多个配套企业入驻，“一批电子信息、生物制药、航空运输等企业加快集聚，呈现出航空枢纽建设和航空关联产业互动发展的良好局面”。

　　2. 转型迷茫期的突破?

　　以前中国的保税区都是建在沿海港口，跟内陆没有关系，但是本世纪初以来，中央放开内陆及建设综保区，很多内陆城市就把综保区建在机场旁边。

　　作为国内最早开始研究临空经济区的专家，中国民航大学曹允春教授切身感受到近年来的临空经济区热。1998年，他发表研究临空经济区的论文时，还是国内这方面的第一篇论文。

　　在他看来，中国近年来的临空经济区热实际上是中国经济发展到一定阶段后的产物。“中国经济以前比较落后、产业层次低，而临空经济区致力于发展的是一种高端经济。”曹允春说。

　　“推动临空经济区热潮的主体，肯定是地方政府。这背后是地方政府寻找新经济增长点的一种努力，或者说也是一种迷茫。”曹允春分析道，“因为，今天中国产能不过剩的产业已经不多了，而在寻找新经济增长点时，其它产业只要有钱就有可能吸引落户、发展，但临空经济毕竟有一个门槛——机场，没有机场的地方就没办法发展临空经济。

　　这一看法与北京顺义临空经济区办公室主任胡杰的观点不谋而合。“随着航空业的发展，大家确实越来越感觉到空港对一个地方、一个城市的带动作用越来越明显，有时候一些不太发达的地方，经济转型起来很茫然，不知道怎么转或者说转起来比较困难，这时候就寄希望能把临空经济区作为一个新的突破点。”胡杰说。

　　根据国际机场协会的数据，2011年，全球国际贸易中，航空运输的货物重量比例只占1%，但金额比例却占到36%。从1975年到2005年，全球GDP增长了154%，世界贸易增长了355%。与此同时，全球货运额的增长达到1395%。而从香港外贸的统计数据看，过去20年间，香港外贸货物运输中，空运的比重由20年前的17.7%增加到35.8%。

　　国际机场协会(ACI)的研究调查数据还显示，每100万航空旅客运输量将产生1.3亿美元的经济收益和增加2500个就业岗位，机场规模越大，对地区经济的贡献就越大。因此，国际机场协会将机场喻为“国家和地区经济增长的引擎”。

　　“这充分说明了临空经济的高端化特点——产品‘(体积)小高(附加值)轻(重量轻)’，也充分说明了临空经济发展乃是大势所趋。”郑州航空港综合经济实验区管委会一位官员认为，近年来的临空经济区热实际上是中国经济发展长期量变导致质变的反映。

　　以郑州航空港综合经济示范区为例，实际上早在1997年郑州新机场开航时，机场所在的新郑县就调集优秀干部充实到机场驻地所在的薛店镇，以将其作为重点发展区域;2003年，又将薛店镇升格为副县级单位。2007年，经河南省委、省政府批准，新郑市划出138平方公里成立航空经济区，正处级规格。其后，随着2010年富士康落户新郑机场、紧邻机场的新郑综合保税区获批，临空经济区也就呼之欲出。

　　“所以，郑州航空港经济综合实验区虽然是今年批复，但不是一夜之间新诞生的产物，而是长期发展探索的积累。”该官员称。

　　“临空经济区的遍地开发是国家扩大开放的结果。”天津空港经济区管委会张志强处长认为，中国早期的对外开放主要是沿海城市，其后扩展到内陆，但内陆开放又不具备港口条件，而交通又是产业发展的一个重大指引，“所以机场这个交通区位就受到空前重视，因为这对内陆来说是一个对外的窗口。”

　　过去十年，中央放开综合保税区的审批，也是临空经济区风起云涌的一个重要推动因素。以前中国的保税区都是建在沿海港口，跟内陆没有关系，但是本世纪初以来，中央放开内陆及建设综保区，很多内陆城市就把综保区建在机场旁边。

　　“因为综合保税区的政策突破，对一些两头在外的大型加工企业就产生了重大的推动——比如郑州的富士康。”张志强说，建立保税区的政策突破了，就有了政策依托，否则如果仅仅在机场旁边建个开发区，那也和普通开发区没有区别，“这也是国家思想解放的一个结果”。

　　记者从郑州了解到的情况印证了张志强的观点：富士康落户郑州前开出的两个条件即是：第一、要靠近机场，第二，要有综合保税区。

　　当然，这些受访者亦认为，临空经济区热中不乏一些地方官员的投机、好大喜功，“甚至认识模糊、不顾条件蛮干的也有”。

　　3. 开发体制是关键

　　郑州航空港综合经济实验区一位官员也坦言，“实验区管委会是市政府的派出机构，而类似于拆迁这样的执法权是派出机构所不具备的。

　　多年的临空经济区一线研究，让曹允春坚信，机场条件或者区域经济条件通常这两个条件决定了临空经济能不能发展，开发机制则是决定性因素。

　　“对任何区域来说，首先要有组织架构，其架构是否起作用、行政上如何协调?开发机制是关键——只有先把这个开发体制机制梳理好，才能谈规划多大面积、产业怎么布局。”曹允春说。

　　每种开发模式的背后，是不同的临空经济区开发机制：韩国仁川松岛航空城由韩国中央政府作为开发主体，委托盖尔国际集团具体实施开发;北京首都二机场虽然尚未敲定最终方案，但北京市的大兴区成立了自己的开发平台新航城公司，河北也公布了其临空经济区的初步规划——但涉及的廊坊市、保定市和固安县又各有自己的临空经济区规划，开发机制因涉及跨省，将更为分散复杂。

　　从中国已有的临空经济区发展的实践看，起步较早的顺义因“摸着石头过河”、逐步发展、分期开发，开发体制机制弊端尤为突出。其临空经济区内各功能区板块分割，级别不一，既有北京市级的园区，也有顺义区级和下辖

　　乡镇开发的、多头开发，缺乏强有力的统筹，使顺义临空经济区的的优势和经验难以在北京首都二机场临空经济区开发中抢抓机遇。

　　除了不同层级、不同区域政府之间的协调，临空经济区开发机制中另一重要相关主体是机场，临空经济区与机场如何协调亦不可忽视。

　　“顺义临空经济区和机场，一个是地方系统，一个是民航系统，我们最初是不说话的，有点像邻里，背靠背，感觉人家是一棵大树我们在大树底下乘凉似的。”北京顺义临空经济区办公室主任胡杰说，最初，隶属于国家民航局的首都机场对顺义“不太当回事”，顺义也觉得机场除了在这儿制造点噪音、排点污水，“对我们也没什么好处”，没有经济上密切的合作、互相依赖的感觉，一直到顺义临空经济区发展到第二阶段，“我们的认识提升了，觉得两方应该有密切的合作。”

　　目前，被业内认为较好的解决各方关系的临空经济区开发机制，是郑州航空港综合经济试验区“两级三层”的管理体制。

　　所谓“两级三层”的管理体制，即河南省、郑州市成立两级实验区建设领导小组，设立实验区管委会，省级负责宏观指导协调和推进政策落实，市级负责实验区建设具体工作，建立联席会议制度，形成省市联动机制，共同推动实验区建设。并且，实验区管委会单一主体负责开发，其所占土地的新郑市、中牟不再另行设立临空经济区开发;这一单一开发平台由省市区和机场四方持股。

　　与郑州相反，广州在市政府和空港经济区所在的白云区和花都区亦各自有空港委，因而遭到业内“开发主体不清”的指摘。

　　另一个被批评的样本是武汉。武汉在2007年即公布了其临空经济区规划，但“醒得早，起步晚”。其首要原因，也是统筹方面的问题。地方发改委一位不愿透露姓名的负责人表示，武汉涉及三地在基础设施建设上，一直存在协调问题。另外，在产业布局上，也处于竞争状态。

　　不过，郑州航空港综合经济实验区一位官员也坦言，他们也有其苦恼。“实验区管委会是市政府的派出机构，而类似于拆迁这样的执法权是派出机构所不具备的，这样一来，你就拿那些要被征收的土地上突然之间被种上的好几层的‘房子’没办法。”

　　4. 警惕临空经济区地产化苗头

　　曹允春的观点是，临空经济区还是要抵制住诱惑、对产业有所选择，真正把这个区域作为高端开放性的经济区域来打造。

　　但对于一些临空经济区而言，能否在规划之初即重视、守住产业准入却是一个难题。因为，从区域开发角度而言，临空经济是一种高端经济形态，与当地经济存在一定的层次差异;但其位置又属于郊区，往往在开发初期，产业氛围没上去，生态环境、基础设施还不完全到位，想要吸引高端产业有难度，因此会有一些传统产业在里面。这时候对于地方政府来说，如果坚定的只招高新技术产业，可能时间很漫长;但是如果按照传统产业区发展，又会沦为一般的开发区。

　　曹允春的观点是，临空经济区还是要抵制住诱惑、对产业有所选择，真正把这个区域作为高端开放性的经济区域来打造。

　　胡杰以北京顺义临空经济区的20年实践经验警告后来者，要警惕低端物流企业和房地产业。

　　“保税物流可以发展，但一般的航空物流一定要控制。”胡杰说，虽然航空物流必不可少，但其有一个很大的弊端：往往“小”、“散”、“乱”，每个小物流公司都想在空港物流区占一个位置，弄几辆车、建个仓库，最终过多车辆闲置、聚集，造成拥堵，而其效益不突出。即便不赚钱，这些小物流公司又都不愿舍弃这个市场，就会互相竞争、抢生意，最终一片乱七八糟。

　　“临空经济区最终会向产城融合方向发展，所以房地产业肯定要有，但其主要是配套性质的，应更多以酒店公寓式的配套为主，而不能一上来就规划几十万平米的商品房，谁来住都行。”胡杰说，他不主张在临空经济区大量开发房地产业，但国内其他地方有这种趋势。

　　比如，东北某省会城市，连临空经济区的产业要发展到什么规模都没有清晰的预期，却把50%的建设用地规划为居住!

　　“国内的临空经济区更多的都是在规划阶段，但是很多人跃跃欲试，有些领导也希望通过这样的规划用房地产来带动，先把氛围、声势弄起来，增加点税收、GDP，很多领导都有这种心态。”胡杰说。

　　5. 中央宏观指导缺失

　　从整体地区经济发展角度出发，国家发改委指导更合适。但问题是，国家发改委管理的事务太多，未必会对临空经济区给予足够重视。

　　与地方政府发展临空经济区的热火朝天相比，目前在中央政府层面尚缺乏清晰的指导政策。而接受本报采访的多地临空经济区人士均认为，随着临空经济的逐步发展，国家有必要给予宏观政策指导。

　　“像综合保税区的‘婆婆’是海关总署;开发区是商务部;高新区是科技部;有了这么一个‘婆婆’，它才可以给你各方面的信息、政策协调。”天津空港经济区管委会张志强处长说，临空经济区是新事物，国家早点介入、早点指导，对它的发展有好处，要尽量避免当初出口加工区审批过多之后被迫转型的覆辙。

　　分歧在于，究竟由哪个部门来做临空经济区的“婆婆”：是民航局，还是发改委，抑或是两部门协同指导?

　　受访者多数认为，民航局更关注航空运输本身，而临空经济区毕竟是综合经济，其未必有能力给予指导。因此，从整体地区经济发展角度出发，国家发改委指导更合适。但问题是，国家发改委管理的事务太多，未必会对临空经济区给予足够重视。

　　剩下的一种可能，即民航局、国家发改委协同管理。但“中国的体制机制，协同管理好象很难;相反单一主体管理、单一的‘婆婆’说了算，反而还好办。”曹允春认为，现阶段，临空经济区协同管理比单一主体管理好。

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