碳排放交易走向何方?

　　10月16日，就在国际民航组织(以下简称ICAO)第38届大会闭幕的两周后，欧盟委员会决定还是忽视大会关于“实施市场措施必须与他国通过双边或多边协商达成协议”的决议，提出对2014年欧盟碳排放交易体系(以下简称欧盟ETS)的修订方案。

　　该方案指出，在欧洲经济区内机场起飞和降落的航班仍会被征收碳税。在2020年全球性基于市场措施(以下简称MBM)的限制碳排放机制实施之前，部分飞离或飞至欧洲经济区外的航班将会被免除区域外的航段碳税。其中，所有连接发展中国家或国际航班量占全球1%以下国家的航班，区域外航段不在碳交易体系范围内。

　　而在10月3日，由中国、俄罗斯、印度、巴西和沙特等立场相近的12个国家联合提交的修正提案以97票赞成、39票反对、9票弃权的表决结果，获得ICAO大会通过。该修正案明确要求“一国或国家集团对他国实施MBM的限制碳排放机制必须和他国展开建设性的双边或多边磋商并达成协议”，国际民航组织通过决议明确否定了类似欧盟ETS采取单边减排措施的合法性，并达成构建全球性MBM限制碳排放机制的共识。

　　航空碳排放全球性统一方案有望将在2016年出台，2020年实施，但天空上的博弈却还未有明确的时间表。

　　欧盟ETS：继续单边前行

　　欧盟ETS是欧盟履行《京都议定书》承诺的主要手段。《京都议定书》是人类历史上第一个针对发达国家规定温室气体具体减排义务的法律文件，欧盟确信，以环境税收、排污收费及配额交易等基于市场调节的方式是最有效的手段。

　　欧盟在2005年正式启动ETS。由于航空业温室气体减排在《京都议定书》中没有具体体现，在实施之初,其所包含的温室气体排放来源于能源、金属、矿产等工业活动。2008年11月，欧盟将航空碳排放纳入ETS中，将全球2000多家航空公司纳入该体系。

　　3家美国的航空公司和美国航空运输协会曾在2009年，就欧盟ETS域外管辖等问题起诉至英国高等法院,败诉后又起诉至欧洲法院。2011年12月,欧洲法院作出裁定,宣布欧盟实施国际航空碳排放限额管理的政策并未违反相关国际法。欧盟即宣布，自2012年1月1日起，要求航线飞经欧盟领域的所有航空公司提交碳排放数据，并适用欧盟规定的排放配额，超额部分由航空公司购买。

　　但此举遭到包括美国、中国、俄罗斯、印度在内的国际民航组织36个成员国中的26个国家明确反对。美国国会参众两院分别表决通过了议案，禁止美国的航空公司加入欧盟ETS。中国民航管理部门也发布了禁止中国境内的航空公司加入的指令。

　　由于受到一片抵制之声，欧盟去年11月提出ETS“停表”，即暂停对进出欧盟的欧盟以外民用航班征收碳排放税。

　　欧委会原本计划通过ICAO第38届大会使欧盟ETS单边措施全球化、合法化。在发展中国家的联合抗议下，欧盟国家坚决反对“双边或多边磋商”写入大会决议，并对决议的相关条款作出了保留。大会闭幕后，被否决的欧盟ETS单边减排措施的去向成为各方关注的重点。

　　有不少业内人士猜测，其将继续选择“停表”，或放弃航空业的ETS，重新设计一个新的方案。

　　可面对并没有法律效力的ICAO大会决议，欧委会选择在2020年全球MBM减排机制实施前，继续坚持单边减排措施，并将修正案提交给欧洲议会和理事会以供在明年第一季度内得到批准。尽管国际社会包括发展中大国还未对此作出下一步回应，但抵制声音将一如从前。

　　在欧盟内部，欧洲议会在今年通过欧盟ETS“停表”决议时，欧洲的低成本航空公司，如瑞安航空和易捷航空也均表示了不满，因为作为欧盟的航空公司，它们仍然需要就其全部航程的碳排放购买配额。

　　全球性MBM方案：开始艰难孕育

　　3年前，ICAO大会就提出要对全球性MBM方案的可行性进行研究。在欧盟ETS的步步紧逼、全球其他国家的抗议及环保组织的催促下，航空业碳减排交易机制成为ICAO本届大会不得不面对的棘手议题。

　　在本届大会开幕式新闻发布会上，面对众多记者的质疑，国际民航组织秘书长雷蒙·邦雅曼坚定地表示，闭幕之前一定会达成一个全球性协议。最终，大会实现了这一目标。

　　去年，ICAO理事会会议宣布成立“市场措施专家组”，且专家组出台了可行性研究报告，给出了三种选择方案，分别是：全球强制性抵消方案、辅以创收机制的全球性强制抵消方案、按“限制和交易”设计的全球性碳排放交易计划。

　　尽管报告在技术层面证实了其可行性，但作为中国专家成员之一、中国民航科学研究院研究员黄越认为，由于组员主要是来自发达国家的专家和国际航协专家组成，发展中国家仅有来自中国的两位专家，难以形成对决策的影响力。此外，该报告没有考虑发展中国家的特殊情况。

　　另一位专家组成员、中国民航大学教授郑兴无说，虽然根据ICAO第38届大会决议，各国都可以提交关于全球性MBM的研究成果，但发展中国家的研究能力和减排技术水平相对较低，也缺少像发达国家那样完善的用于航空运输的数据库。

　　“在大会决议中，双边或多边磋商要求了任何一个全球协议都不能仅依据单边的标准”。欧洲航空法学会主席帕博罗·门德斯教授在接受记者采访时说，双边磋商达成一致也是国际航空运行中最重要的法律基础，要满足决议中的要求，全球方案的出台还需更长远的研究过程。

　　至于如何在ICAO多边框架下设计出利益平衡的全球MBM方案，ICAO理事会进行了初步研究，但远未完善。

　　在第38届大会上负责本项议题谈判的中国外交部条法司气候办的孙国顺在接受记者采访时表示，未来全球MBM的设计，必须充分考虑发展中国家特殊情况和各自能力。只有未来全球方案能够促进国际航空发展，才会得到广大发展中国家的支持，而任何旨在制约或限制发展中国家国际航空业发展的方案都不会成功。但要实现这个目标，还将经过艰苦曲折的谈判。

　　发展中与发达国家之争：责任和公平

　　在欧盟单边ETS措施因发展中国家的一致反对而在决议中被否决后，大会在暂时的协商妥协中结束，发展中国家坚持的共同但有区别的责任及各自能力原则和发达国家坚持的不歧视及平等和公平机会原则均被写入全球MBM方案指导原则;同时，2020年碳中性增长目标也被保留下来。

　　“发展中国家的国际航空业仍然处于发展阶段，如果采取不区分责任的2020年碳中性增长目标措施，将限制发展中国家未来国际航空的发展空间”。中国代表团在第38届大会上提出保留声明，表示支持国际航空减排确定目标，但必须明确发达国家率先采取减排措施，以抵消发展中国家国际航空排放产生的增长。

　　碳中性增长即一个国家民航业碳排放在2020年达到的峰值。目前，绝大多数发达国家的航空公司在2005年后国际航空运输周转量均已进入2%以下的缓慢发展期，而以中国、印度和巴西等新兴经济体航空运输周转量的年均增长速度，仍有较大的发展空间。郑兴无认为，这对发展中国家不现实也不公平，中国整个国家碳排放峰值将在2030年~2040年达到,而民航业大约也会在这个期间达到排放峰值。

　　由于《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》和《芝加哥公约》是处理国际航空减排问题基本的法律框架及前提，发展中大国在保留声明中强调了来自《气候变化公约》及《京都议定书》中关于共同但有区别的责任及各自的能力并由发达国家率先承担减排责任的规定，要求发达国家率先减少温室气体排放数量。

　　而发达国家包括欧盟国家和美国、加拿大等国则援引《芝加哥公约》中规定的不歧视及发展国际航空的平等和公平之机会的原则，认为共同但有区别的责任这一原则与其矛盾。他们还表示，发展中国家也开始步入航空大国之列，越来越多竞争力强的航空公司来自发展中国家，若违反这一原则，则会造成市场扭曲。

　　“航空法中的不歧视原则一般应用于航行、安全和安保，两者是否存在矛盾要看不歧视原则在环保标准中的应用，因为在1944年的《芝加哥公约》中并未讨论航空环保问题。在平等和公平之机会原则指导下，发展中国家也能就此为自己循序渐进地满足环保要求找到法律依据。”帕博罗·门德斯教授则这样认为。

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