权威解读民航法治建设“风向标”

　　日前，民航局正式印发《加强民航法治建设若干意见》(以下简称《若干意见》)。《若干意见》有哪些主要特点?目前我国民航法治建设现状如何，还需要如何完善?落实《若干意见》的关键是什么?带着一系列问题，中国民航报记者采访了民航局政策法规司副司长郭仁刚，对《若干意见》进行了深入解读。

　　民航法治建设具备良好基础

　　记者：为什么要制定《若干意见》?《若干意见》有哪些主要特点?

　　郭仁刚：2014年，为加快建设社会主义法治国家，党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对全面依法治国作出总体部署。为了贯彻落实党中央部署，立足民航法治建设实际，民航局在充分调研、听取民航地区管理局、航空公司、机场和民航院校等单位意见的基础上，经反复讨论修改，形成了《若干意见》最终稿。

　　《若干意见》立足民航法治建设实际，科学部署了推进民航法治建设的主要任务，提出了民航法治建设在法规体系、能力建设、法治思维等方面的一系列新观点、新举措和总体目标，对民航法治建设具有指导意义，可以说是民航法治建设的“风向标”。同时，《若干意见》不仅从民航行政机关主体的角度提出了依法行政的主要目标和任务，还从民航市场主体角度勾勒出整个行业的法治建设蓝图，对整个行业的立法、执法、守法、用法作出全面部署，必将有力推进民航法治建设进程。

　　记者：您提到《若干意见》是“立足民航法治建设实际”，我国民航法治建设现状如何?

　　郭仁刚：目前我国民航法治建设已经具备了良好基础。自2004年《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》颁布以来，民航局紧紧围绕“强化理念，构建制度，建设队伍，提升效能”，通过深化体制改革、强化依法行政理念，完善各级职责分工、切实转变政府职能，加快法制建设、健全民航法规体系，加强队伍建设、适应监管工作需要，规范执法行为、创新行业监管方式，加强执法监督、确保执法公正廉洁等，大力推动民航法治建设进程。

　　我国已初步形成了由1部法律(《民用航空法》)、30部行政法规和行政法规性文件以及122部现行有效规章组成的多层次、基本完备的民航法规体系框架，行业监管体制机制得到完善，监管队伍建设基本可以满足行业运行和管理要求。但是，我国民航法治建设在有些方面还有待完善。个人认为，民航立法协调性和系统性、立法工作质量还有待提高，民航行政机关职责、行政执法行为还需要重新梳理规范，监管队伍的执法能力有待增强，内外部法律环境需要优化，增强从业者和消费者的守法用法意识也迫在眉睫。

　　立法执法守法用法有待完善

　　记者：您刚才提到民航立法协调性和系统性还有待提高，对此，《若干意见》明确了哪些针对性措施?

　　郭仁刚：一直以来，我国民航立法缺乏整体规划，导致协调性和系统性不足。为了科学指导民航法治建设，提高立法系统性，民航局正在编制民航“十三五”立法规划，该立法规划将作为“十三五”期间行业立法的依据，与年度立法计划结合，每年更新。通过在“十三五”期间实施该规划，逐步实现民航法规体系由完成数量向完善体系转变。

　　除立法缺乏整体规划外，民航规章、规范性文件也存在一些相互抵触和冲突的问题，这种“碎片化”现象导致政策“红利”对冲，制约行业发展。民航局将建立健全清理的常态机制，对相关法律、法规、规章进行梳理。民航局政策法规司也将在相关司局起草规章阶段提前介入，保证规章之间配套衔接，同时加快立法速度，推进民航治理体系现代化。

　　记者：您所说的“民航行政执法行为还需要重新梳理规范”，《若干意见》中是如何给出指导意见的?

　　郭仁刚：规范行政执法行为是实现民航治理能力现代化的重要内容。规范行政执法行为，目前具体就是要统一并完善执法程序和操作流程、统一民航行政执法检查单、统一规范民航行政执法裁量制度、统一行业监管信息平台。以民航行政执法检查单为例，目前，同一项检查内容，不同地区管理局的行政执法检查单的表现形式往往不同，这对行政执法造成了一些不便。目前，民航局正在以各执法专业系统为单位，建立形式统一、包含所有检查事项的行政执法检查单。

　　记者：在立法、执法方面还有哪些问题需要解决?

　　郭仁刚：完善民航行政机关、企事业单位和社团组织之间的协作机制。《若干意见》中提出“发挥社团的作用”，这是治理能力现代化的必然要求。由政府和企事业单位治理行业的机制需要改变，政府应给企业和社团组织留出更多的治理空间。民航后续立法也将秉承政府逐渐回归公共服务、加强社会性管制的定位，发挥社团组织服务作用，积极参与行业自治。另外，在改善民航发展的外部司法环境方面，民航局将积极呼吁相关部门理解和支持，争取通过司法解释、指导案例等多种形式，为行业发展营造良好外部环境。

　　记者：在守法和用法方面，民航还有哪些不足之处?

　　郭仁刚：守法、用法方面的不足主要体现在违法行为依然较多，行业法治思维有待增强。行业运行违法情形主要表现为三类：一类是主观故意的法人违法，像一些机组超时等行为就属于主观故意违法，这种违法情形的发生多是受经济利益驱动。一类是员工过失，往往表现出来的是一些孤立的事件。还有一类就是介于这两类之间，企业并不想发生，而员工并不认同、不重视规章制度而导致的违法情形。

　　另外，在基层调研时，我们发现行业依法监管在认识上和运用方面也存在误区：行业监管往往只以体现了民航特殊性的法律--《民用航空法》为监管依据。民航行业管理是社会管理的重要组成部分，行业执法依据应当从国家的整个法规框架体系通盘考量，例如可以依据《安全生产法》、《特种设备管理法》、《无照经营查处取缔办法》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律法规进行民航行业管理。因此，加强法制培训，提高工作人员的法治素养和依法办事能力也是当前的工作重点之一。

　　落实《若干意见》要抓“关键少数”和制度的实施

　　记者：《若干意见》从四个方面提出了16类基本任务，目前民航局重点推进的有哪些?

　　郭仁刚：在完善法规体系方面，建立立法规划指导，编制民航“十三五”立法规划;积极配合全国人大、国务院做好《民航法》修订和《航空法》制定工作。

　　在加强监管能力建设方面，严格依法依规执法，统一并完善执法程序和操作流程，统一民航行政检查工作单;进一步简政放权，继续取消和下放行政审批项目;加强监察员培训体系建设，完善监察员培训大纲，加大监察员岗前培训，完善管理考核。

　　在强化行业依法运行方面，完善民航行政机关、企事业单位和社团组织之间的协作机制，研究影响和制约行业发展的外部法律环境因素，提出相关法律法规的立改废意见建议，深度参与民航国际公约的制定修订。

　　在增强守法用法观念方面，增强行业法治思维，完善民航行政机关各级领导干部学法制度，发挥党委(党组)中心组学习平台作用，加强领导干部法治思维培养。

　　记者：您认为将《若干意见》落到实处的关键是什么?

　　郭仁刚：落实《若干意见》的关键是抓“关键少数”和抓制度的实施。这里所说的“关键少数”就是民航行业各级领导干部。“关键少数”应该带头遵守法律，充分发挥领导干部的关键作用。孟子说，“徒法不足以自行”。法律制定实施了，并不代表它就能自动发挥作用。法律与制度的执行，说到底还是要靠人来执行和推动，各级党组织和领导干部在法治建设方面必须发挥积极的推动作用。只有各级党组织和领导干部对法治尊重和信仰，才能带动全行业的法治尊重和信仰。

　　此外，还要强化对法律实施的配套制度、体制、机制建设，确保法治实践的有效推进。法治建设是需要客观条件的，打造民航法治建设的客观环境和条件，加强行业内部法治建设配套制度、机制建设，优化行业外部法律环境，是推进民航法治建设的需求和趋势。目前民航法律法规已经相对完善，制度的实施在民航业更为迫切和关键。

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