“政策支持+社会参与” 通用机场建设进入发展快车道

 　　今年的《政府工作报告》提出，要合理扩大有效投资，加大通用航空等基础设施投资力度。3月25日，民航局召开促进通用航空发展工作专题会，强调要积极落实今年政府工作报告要求，加大对通用机场建设项目投资支持力度，推进通用机场等基础设施建设。

　　通用机场是通用航空基础设施最重要的组成部分。2018年，我国有126座通用机场获得颁证，是历年颁证总和的1.7倍。同时，不少地方政府纷纷出台通用机场建设规划。据不完全统计，全国到2020年的通用机场建设目标达660多个，若全建成，将超过《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》确定的到“2020年，建成500个以上通用机场”的规划目标。

　　通用机场是通用航空产业链条上的一环，其建设运营与产业发展态势息息相关。作为通航发展的基础支撑，通用机场的投资大、盈利能力弱，需要从国家层面加大对通用机场建设的支持力度，充分发挥政府投资引导功能，并积极吸引社会资本参与，多层次、多方位地加大通用航空基础设施投资力度，才能促进通用机场更好更快发展。

　　设立国家级专项通用机场建设基金

　　同运输机场相似，通用机场通常具有公共交通出行的公益定位，其投资建设需要公共资金支持。

　　民航发展基金是民航基础设施建设的重要资金来源。2012年，民航局、财政部出台《通用航空发展专项资金管理暂行办法》，指出通用航空发展专项资金是用于支持通用航空企业(以下简称“通航企业”)开展通用航空作业、通用航空飞行员培训，以及完善通用航空设施设备等方面的专项资金。该资金主要用于补贴通航企业作业，如《2019年通用航空发展专项资金预算方案》拟对162家单位补贴4.41亿元，主要包括飞行作业补贴和飞行员执照补贴。2018年11月，《关于2019年民航中小机场补贴预算方案的公示》对4家通用机场进行补贴，分别为平泉机场、乌拉特中旗机场、根河机场、新巴尔虎右旗机场，这些补贴针对的是机场保障短途公共运输的功能，而非其基础设施建设。

　　2016年，民航局修订《民航基础设施项目投资补助管理暂行办法》，提出对符合省级政府批准规划并安排财政资金支持的通用机场给予资金补助，最高补助金额不超过1亿元。这是首次提出将利用民航发展基金对通用航空基础设施进行投资补助，并明确了补助的基本范围、标准、申请条件以及项目补助的具体审批管理流程。但该补助申请手续复杂，并且未跟进出台后续实施细则。

　　2018年8月，国家发改委、民航局联合印发的《关于促进通用机场有序发展的意见》提出，“十三五”期间，民航局将安排民航发展基金对各省(区、市)1至2个以短途运输、应急救援、医疗救护等公益性较强的通用航空服务为主的通用机场建设项目予以重点支持，这类支持对通用机场的定位功能限制较多，且数量较少，整体覆盖面不够广阔。

　　从以上多种补贴、补助方式来看，对促进通用机场建设缺少一个整体资金支持解决方案。全国人大代表索曙辉曾建议，要建立健全中央及地方政府对通用机场和通用航空运输补贴体系，支持偏远地区通用机场建设，促进通用航空发展。因此，在中央层面设立一只国家级促进通用机场建设的专项基金，将有助于缓解通用机场建设的资金压力，也有助于吸引外来社会资本投资通用机场建设。

　　据悉，民航局提出将设立促进通用机场建设发展专项基金，规模可达50亿~100亿元，对通用机场建设项目进行补助，以加快通用机场建设进程。同时，将进一步厘清中央与地方事权，中央财政重点支持国家重要交通节点的运输机场、公务机场和通勤机场，区域性、地方性通用机场则由地方政府和企业主导建设。

　　鼓励和吸引社会资本投资建设通用机场

　　除中央级基金以外，地方政府承担着促进通航产业发展的主要责任。在各省(市、区)出台的通用机场规划中，均提到对规划中的通用机场建设项目，要按照地方民航发展专项资金管理有关规定给予相应补助，或提出制定通用机场建设管理资金补助政策。如《江苏省中长期通用机场布局规划(2018年~2035年)》提出，“积极争取国家对通用机场建设的补助资金，扩大省级航空机场发展专项补助资金的规模和用途，优先为公益服务型通用机场建设提供资金保障。”

　　吸引社会资本投资，同样是解决通用机场建设资金来源的重要方式。2012年《国务院关于促进民航业发展的若干意见》明确提出，鼓励和引导外资、民营资本投资民航业。2016年10月，民航局印发《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》，全面放开通用机场建设，对投资主体不作限制;全面放开通用机场和其他市场主体之间的投资限制。2018年8月，国家发改委、民航局联合印发的《关于促进通用机场有序发展的意见》中明确提出，要鼓励和吸引社会资本投资建设通用机场。同时还联合对外公布了《民航领域鼓励民间投资项目清单》，其中包括浙江横店通用机场改扩建、重庆江南通用机场等5个通用机场建设项目。

　　梳理各地通用航空规划，地方政府在吸引社会资本投资上主要有以下方式。一是采取特许经营、政府购买服务的方式。这里主要是政策供给，如《江西省通用机场布局规划(2016年~2030年)》明确将通航公共服务纳入全省各级政府购买服务目录范围。二是鼓励政策性、开发性金融机构对通用机场建设提供多样化的金融服务和融资支持，积极推进通用机场建设投融资创新，拓宽融资渠道。三是积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式，吸引企业、个人及外商等社会资本参与通用机场建设。2017年11月，陕西第一个PPP模式运作的通用机场项目——丹凤通用机场改扩建完成，政府与社会投资人共同出资完成建设，这种模式较好解决了各方诉求和长远利益的关系。

　　对通用机场投资者来说，应更加注意到通用机场的社会性和公益性等属性，而非仅仅把目光聚焦在迅速盈利上。随着私人飞行和无人机的逐步普及，以及低空空域的逐步开放，通用机场将保障更多飞行任务;随着航空文化的兴起，以通用机场为基础，打造航空科普、航空体验基地，开展航空旅游活动等，都能成为通用机场的新盈利点。

　　打造旗舰级通用机场建设企业

　　通用机场从规划、立项、设计到机场建设手续审批，是一个专业而漫长的过程，对投资方和运营方的专业能力要求较高。随着涌入通用机场建设的投资主体增多，在分类管理、建章立制的基础上，应打造旗舰级通用机场建设企业，发挥通用机场建设示范作用，促进通用机场高质量发展。

　　打造旗舰级通用机场建设企业，有利于通用机场科学规划设计。目前，各通用机场设计、施工“八仙过海”，规划设计的专业性、扩展性和实用性均需要提升。科学规划设计，需要符合行业规范，并做到实用好用。需要注意的是，通用机场的规划设计要避免“高大全”甚至向运输机场看齐，而是要立足通航业务发展实际，并为未来发展预留扩展空间和升级裕度;对非强制要求和使用频率不高的设施采取多样化方式代替或者不建，以减少整体投资成本。

　　打造旗舰级通用机场建设企业，有助于形成低成本规模化通用机场建设能力。对于社会各投资主体来说，通用机场建设涉及面广、专业要求高，甚至已建成的通用机场，其成功经验也各不相同，制度成本较高。当前，全国仍有大量通用机场在规划建设中，旗舰级通用机场建设企业在集中优势资源的基础上，可减小通用机场建设的制度成本和建设成本。

　　据了解，民航局将进一步降低通用机场建设标准，推动各地方政府减少通用机场建设审批流程，实现对通用机场的分类管理。从美国通航发展经验来看，我国通用机场的数量远远不足，仍有巨大的投资空间。通用机场是通用航空业发展的基础设施，打造国家级的通用机场建设企业，将有利于吸引通用航空基础设施建设投资，加快通用机场建设和投入运营速度，为实现通用航空“飞得起来、落得下去”奠定坚实基础。

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