推动京津冀民航协同发展 实现各方互利共赢

　　■加快推进京津冀民航协同发展，应尽快成立组织领导机构，研究制订推动京津冀民航协同发展的指导意见或实施方案。

　　■应以推进机场管理模式改革为突破口，建立京津冀地区统一的运行及管理体系，努力实现机场管理一体化。

　　■京津冀地区协同发展应以推动京津冀主要机场明确功能定位、适度错位经营、加强协作为重点，通过协同运营，使京津冀核心地区的“三市四场”收到“一市四场”的运营效果，实现“五个一体化”：即规划一体化、空域一体化、网络一体化、管理一体化、空地一体化。

　　■应结合实际，因地制宜，做好首都机场功能的疏解与承接。首都机场功能疏解应坚持“三优三分流”的原则，即：优先发展国际和地区航线、优化增量时刻使用效果、优化存量时刻使用效果，分流运营效率低的航线航班、分流货运航班、分流公务机。

　　民航华北地区管理局课题组

　　自今年初国家将京津冀协同发展确立为国家战略以来，民航华北地区管理局在前期调研的基础上，与中国民航大学专家组成课题组，按照民航局对京津冀民航运输协同发展工作的统一部署和要求，积极赴天津、河北石家庄开展深入调研，与相关省市政府领导以及相关部门和辖区民航企事业单位负责人共商助推京津冀地区民航协同发展之策，完成了《京津冀民航运输协同发展研究报告》，力争在推动京津冀协同发展、交通率先突破工作中做到民航先行，机场率先实现协同发展。实现京津冀民航协同发展的目标，对于华北民航转变发展方式、提高发展质量、推动改革创新、实现互利共赢必将起到重要的作用，华北民航也将迎来难得的发展机遇。

　　充分认识京津冀民航协同发展的重要性、紧迫性和艰巨性

　　京津冀都市圈是我国三大都市圈之一，三地经济社会联系密切，交通是推动三地一体化的重要一环。因此，交通一体化被列为先行合作领域。民航业是国民经济和社会发展的基础性产业，加强京津冀等都市密集区的机场功能互补、协同发展，对于促进京津冀地区民航事业发展、推动区域经济发展、实现区域交通一体化具有重要意义。

　　针对华北地区航空运输面临着发展不平衡的问题，民航华北局多年来一直持续推动京津冀航空运输协同发展。早在上世纪90年代，民航华北局就曾做过首都机场航班分流到天津机场的尝试。1993年，首都机场高峰小时容量只有32架次，设计年旅客吞吐量仅有750万人次，而当时首都机场的实际旅客吞吐量已达到1028.9万人次。为缓解首都机场航班拥挤压力，整合辖区机场资源，解决北京首都机场“吃不了”与天津机场“吃不饱”的问题，民航华北局提出了“天津分流”的思路，得到了民航局的批复。但由于当时京津地面交通不方便等多种原因，很多航空公司不愿把部分航班分流到天津机场，所以最后分流到天津的航班寥寥无几，天津分流的结果并不尽如人所意。

　　经过相当长一段时间探索，在辖区航空运输发展不平衡的问题已成为制约地区发展的瓶颈的情况下，2012年，民航华北局提出了京津冀民航协同发展，与民航大学相关专业的专家组成课题组，着重解决首都机场“吃不了”与周边机场“吃不饱”的问题，突破地区发展的制约瓶颈，实现华北地区民航又好又快发展。

　　近年来，北京的航空运输市场发展迅猛，市场需求与北京地区机场保障能力不强的矛盾日益突出，特别是首都机场航班时刻增容受限的情况日益严重。民航局局长李家祥在接受媒体采访时表示，首都机场每天有近400架次航班无法满足起降需求，若按每班150人计算，一年将有2190万人次旅客无法安排，约占2013年华北地区旅客吞吐量的17.15%。首都机场已近4年旅客吞吐量的指标低于行业发展的平均水平。另据预测，2018年北京地区旅客吞吐量将达到1.32亿人次，北京地区两个机场高峰小时容量将达到158架次，远超出首都机场目前预测的运行94架次与南苑机场9架次的容量之和。北京新机场预计将在2018年建成，2014~2018年，北京地区航空市场需求仍将以较快的速度增长。因此，在北京新机场建成之前，必须采取切实有效措施，分流北京地区部分航班，缓解北京航空市场供求压力。

　　同时，天津、石家庄两座机场近几年一直“吃不饱”。这两座机场扩建工程均已投产，两座机场的设计能力分别提高到年旅客吞吐量3000万人次和2000万人次。2011年，天津机场和石家庄机场的旅客吞吐量分别为755万人次和402万人次。按照一定的发展速度推算，“十二五”末期，两座机场的利用率低于50%。

　　民航华北局考虑通过政策引导和市场化运作，将首都机场承载不下的部分航班引导至天津、石家庄两座机场，一方面会缓解北京首都机场的运行保障压力，增强华北民航与世界的竞争力，促进首都机场的国际航空枢纽建设，另一方面又能够充分利用现有资源促进天津、石家庄的民航发展。

　　2012年10月，民航华北局从满足北京地区航空市场需求，缓解首都机场运输压力，实现京津冀地区机场优势互补、资源共享的角度出发，根据《国务院关于促进民航业发展的若干意见》中提出的“要整合机场资源，加强珠三角、长三角和京津冀等都市密集地区机场功能互补”的要求，以及民航局与地方政府签署的《关于加快推进天津民航发展会谈纪要》《关于加快推进河北民航发展会谈纪要》精神，组织开展了京津冀民航运输协同发展前期研究和推进工作。

　　在此基础上，民航华北局知难而上，赴天津机场、石家庄机场、首都机场、南苑机场开展了多次调研并参加了北京市与河北省、天津市就交通一体化发展召开的专题座谈会。在综合分析华北地区“三地四场”民航发展不平衡现状、科学预测本区域民航运输增长趋势的基础上，自2013年11月以来，民航华北局将京津冀地区民航运输协同发展确定为促进华北民航又好又快发展的课题进行专题调研。同时，民航华北局向民航局提出了把京津冀民航运输协同发展上升为民航战略的建议，以及对首都机场、北京新机场、北京南苑机场、天津机场、石家庄机场科学定位、合理分工，以市场为导向，加强政策引导，实现不同航线航班在京津冀地区机场间合理配置的思路和措施。特别是在北京新机场投入使用之前，要进一步发挥北京南苑机场、天津机场、石家庄机场在京津冀区域发展中的重要作用，加强京津冀联动，促进京津冀地区民航运输协同发展，以满足北京地区航空市场需求，促进北京首都国际大型复合航空枢纽建设，增强北京航空枢纽国际竞争力。随后，民航华北局与中国民航大学组织的课题组，完成了《京津冀民航运输协同发展研究报告(讨论稿)》。

　　经过多年的探索和艰难的推进，民航华北局深刻认识到：导致天津分流不理想和推进京津冀民航运输协同发展速度缓慢的主要原因是单兵突进，单个产业、单项推进难以解决问题，并存在顶层设计缺乏、认识不深、站位不高、外部环境不具备条件等问题。实现京津冀民航运输一体化，协同发展、整体推进、顶层设计才是根本出路。

　　紧紧抓住京津冀民航协同发展的历史机遇

　　北京首都国际机场作为“中国第一国门”，已成为一座亚洲第一、全球第二的世界级繁忙机场，其航班正常性和国际门户建设在国内外的影响越来越大。近年来，由于京津冀地区空域环境的复杂性和飞行流量的增加，首都机场的航班正常性水平呈现不断下降趋势。2012年和2013年上半年，首都机场的航班正常率按我国民航航班正常统计口径计算，不到70%，与全国民航“十二五”规划中提出的80%的正常率水平差距较大，也与社会公众的期望和要求差距较大，与京津冀地区在国家经济和社会发展中的地位并不相称。

　　同时，受多方面因素影响，首都机场旅客吞吐量增长速度急剧放慢。2014年上半年，国内十大繁忙机场增速排名最慢的仍然是首都机场，旅客吞吐量增长只有1.9%。上海浦东机场和虹桥机场2013年旅客吞吐量与首都机场还有100万人次的差距，而今年上半年上海两场的旅客吞吐量比首都机场多150万人次。同时，上海两座机场的发展势头非常快。今年上半年上海虹桥机场旅客吞吐量增长了10%，上海浦东机场旅客吞吐量增长了7.8%，均大大快于北京首都机场的增长速度。北京首都机场生产增长缓慢的原因，与机场容量饱和有很大关系。很多航班，特别是一些国际远程航班欲增加航线却申请不到航班时刻。由此，首都机场大型复合国际航空枢纽建设受到了制约，首都的国际门户优势没有发挥出来。

　　这就要求民航华北局从源头抓起，调整京津冀地区各机场飞行流量，优化首都机场航线航班结构，按各机场保障能力安排航班，以提高资源和运行流量匹配度，提高京津冀地区机场航班正常性水平。

　　自2013年5月以来，习近平总书记就京津冀协同发展多次作出重要指示。在天津考察时，习总书记提出要谱写新时期社会主义现代化的京津“双城记”;在北戴河主持研究河北发展问题时，提出要推动京津冀协同发展实现一体化;在北京调研时要求，北京要明确城市战略定位，坚持和强化首都是全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心的核心功能，要调整、疏解非首都核心功能，遏制城市“摊大饼”式发展;2014年2月26日，在专题听取京津冀协同发展工作汇报时，强调三地协同发展是重大国家战略，要求着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。由此可见，京津冀民航运输协同发展成为实现交通先行、构建现代化交通运输网络的需要，是国家战略的重要组成部分。京津冀协同发展战略的确立和实施为民航协同发展提供了外部环境支撑，京津冀一体化战略为民航协同发展提供了难得的发展机遇。

　　近几年，天津机场、石家庄机场及高速铁路等基础设施逐步完善，北京新机场建设已经启动，为京津冀民航协同发展提供了物质基础。华北地区4座机场积极推进京津冀民航运输协同发展工作，首都机场一方面着力加强首都机场资源挖潜工作，另一方面大力推进北京新机场建设。北京南苑机场正着手进行低成本运营转型。河北机场在京石高铁全线贯通后，即推出空铁联运产品，高铁正定机场站专设了1500平方米空铁联运换乘服务区。另据了解，从北京等8座城市乘坐高铁至石家庄机场乘机的旅客数量，2013年为15.6万人次，2014年有望突破30万人次。天津机场自去年着力实现旅客吞吐量冲千万人次目标以来，积极增加航线航班，2013年旅客吞吐量超过1000万人次。今年5月，天津机场在北京南站的城市候机楼开始运营，为北京旅客到天津乘机提供了便利。今年8月28日，天津机场24.8万平方米T2航站楼和11万平方米地下交通中心正式启用。天津火车站至天津机场的地铁2号延长线也已接入航站楼，旅客从北京南站到达天津机场也仅用75分钟。京津城际列车至天津机场预计于2015年底建成通车，从北京南站出发45分钟可抵天津机场。天津机场T2航站楼启用后，天津机场将形成双楼、双航站区、双跑道运营格局，年旅客吞吐量可达3000万人次。

　　随着京津冀三地加速融合，大规模促进城市功能疏解、产业转移、人员流动，交通一体化全面提速，必将为京津冀民航协同发展注入新的活力。京津冀协同发展作为重大国家战略，是从国家层面进行顶层设计和统筹推动的。机场与港口、沿海和内地加快互联互通，将凸显民航在区域综合交通体系中主要交通节点的地位，增强民航对民间和国外资本投资的吸引力。盘活天津机场、石家庄机场航空保障存量资源，缓解首都机场航空资源压力，将大大促进航空资源的合理布局和充分利用，推动华北民航产业均衡协调发展。同时，随着河北省张家口、秦皇岛、唐山、保定等支线机场“毛细血管”的疏通，将为通用航空异军突起创造有利条件。

　　加快推进京津冀民航协同发展的对策思考

　　借鉴英国伦敦、法国巴黎、美国纽约、日本东京、韩国首尔等机场以及我国上海机场系统运营情况的经验，以及近年来对京津冀民航协同发展的可行性研究，民航华北局对加快推进京津冀民航协同发展有几点思考。

　　思考一：立足长远、立足全局，加强顶层设计，统筹协调，综合施策。

　　京津冀一体化是一项大工程，不可能一蹴而就，民航协同发展也是一项长期任务。民航在京津冀一体化发展战略中是一个先行者的角色，必须有先行先试、勇于担当的精神，要有一个强有力的组织机构，统一领导指挥。另外，京津冀三地机场基础设施功能滞后，供需不配套、不协调，缺少一体化的整体设计、功能分工。机场布局、航线网络规划需要适应区域经济社会结构调整的需要。而且北京两座机场的功能分工尚未考虑，在综合交通运输体系中尚未成为有效节点。

　　因此，在加快推进京津冀民航协同发展过程中，应首先尽快成立组织领导机构，研究制订推动京津冀民航协同发展的指导意见或实施方案。加强京津冀民航运输协同发展顶层设计，积极争取国家“财政政策、投资政策、项目安排”等方面的政策支持，明确不同阶段的工作重点和责任分工。根据各机场定位及航线网络来优化方案，优化京津冀地区航线航班编排和网络结构，有计划引导首都机场航班至天津、石家庄、南苑3座机场，实现“腾笼换鸟”，使京津冀地区民航“三市四场”收到“一市四场”效益。

　　京津冀机场群内部结构不合理，集中度过高，机场群地理分布不科学。首都机场、天津机场、石家庄机场构成了一个“三角形”，其中心地带——河北环京津周边地区——是机场分布真空区。民航协同发展仍然存在不协同的“硬骨头”。京津冀3座机场管理不协同，一体化就无法实施。因此，应以推进机场管理模式改革为突破口，建立京津冀地区统一的运行及管理体系，努力实现机场管理一体化。应加快推进京津冀地区空域一体化，充分考虑京津冀地区各机场规模与空域资源的密切关系和军、民航机场间的相互制约因素，借鉴国际先进经验，改变现有航路航线格局，推进航路单向运行，应用单向循环思路，优化现有航路航线网络结构，重新规划华北地区空域结构，彻底解决航路航线网络相对进出、交叉会聚的问题，实现进离场航线及时、有效分离。

　　思考二：抓住重点，以点带面，积极作为。

　　国内外已有的区域多机场系统协同发展的经验显示：协同发展是区域多机场系统生存和发展的必经之路;多机场系统协同发展的重点是运营业务协同，核心是机场正确定位，适度错位经营。

　　因此，京津冀地区协同发展应以推动京津冀主要机场明确功能定位、适度错位经营、加强协作为重点，通过协同运营，使京津冀核心地区的“三市四场”收到“一市四场”的运营效果，实现“五个一体化”：即规划一体化、空域一体化、网络一体化、管理一体化、空地一体化。

　　第一，根据北京政治、文化、国际交流和科技创新中心的城市定位，可考虑将首都机场的功能定位为辐射全球的大型国际航空枢纽。

　　第二，根据北京的城市定位以及北京航空运输需求规模大、可支撑多座大型枢纽机场的运营，首都机场与北京新机场之间距离较远的特点以及北京新机场建成后，年旅客吞吐量可达4500万人次，2025年可达7200万人次，远期年旅客吞吐量可达1亿人次的保障能力。建成投入运营后，将在北京形成“一市两场”的格局，可考虑将北京新机场定位为大型国际枢纽机场。

　　第三，根据南苑机场的地理位置、机场情况及航空公司的战略定位，可考虑将北京南苑机场定位为北京新机场在建成之前，弥补北京首都机场容量不足的支线机场、北京首都机场的辅助机场、分流机场，发挥对首都机场拾遗补缺作用。

　　第四，根据天津市的城市性质、经济社会发展水平、航空运输发展基础，以及国家相关政策，可考虑将天津机场定位为区域性枢纽机场、中国北方国际航空物流中心、北京首都机场的备降机场和分流机场。

　　第五，结合河北省经济发展水平，以及地面交通条件便捷等特点，可考虑将石家庄机场定位为华北地区大众化航空枢纽机场、华北地区航空货运及快件集散中心、北京首都机场的备降机场和分流机场。

　　思考三：结合实际，因地制宜，做好北京首都机场功能的疏解与承接。

　　鉴于北京首都机场国际枢纽的性质，为增强首都机场国际竞争力，首都机场功能疏解应坚持“三优三分流”的原则，即：优先发展国际和地区航线、优化增量时刻使用效果、优化存量时刻使用效果，分流运营效率低的航线航班、分流货运航班、分流公务机。

　　优先发展国际和地区航线，即加快首都机场国际和地区航线发展速度，完善国际和地区航线网络，增加国际和地区航线所占市场份额，力争到2018年首都机场国际和地区航线起降架次占比达到30%，年旅客吞吐量占比达到35%。

　　优化增量时刻使用效果，即考虑将首都机场新增航班时刻的80%~100%用于国际航线，按照新开航国家、新开航城市、客座率高于80%的国际航线的优先顺序进行分配。

　　优化存量时刻使用效果，即每年调整减少一定比例(如1%~1.5%)的国内航班量，将航班时刻调整到国际航线或高效国内航线上。例如，对于国内非省会、非重点旅游城市的二、三线城市机场，在北京首都国际机场每日航班达到往返各3班以上的，考虑调整部分航班至天津、石家庄两座机场。

　　分流运营效率低的航线航班。主要指通过政策引导与市场化运作的“组合拳”，将运营效率相对较低的航线航班分流到天津机场和石家庄机场。根据测算，如果将首都机场每周运营效率较低的100个国内航班时刻用于国际航线。按2013年国际航线每航班可供座位数224个，客座率70%，平均每架次旅客运输量为157人次计算，全年可运输旅客81.4万人次。相比将以上时刻用于国内航线运输，旅客量将多48.1万人次，增长157%。

　　分流货运航班，即将首都机场高峰时间段的部分货运航班分流到天津机场、石家庄机场。今后首都机场高峰时间段原则上不新增货运航班。

　　分流公务机，一是将新增在首都机场设立的公务机公司申请引导至天津机场、石家庄机场，二是将新增首都机场公务机飞行申请引导至天津机场、石家庄机场，三是推动北京周边公务机机场建设。

　　天津机场、石家庄机场承接北京首都机场溢出功能，一是要积极主动与首都机场和各航空公司沟通，积极引导航空公司增加天津机场、石家庄机场航班，增强网络通达性;二是配合地方政府和铁路部门，加快推进城际铁路和地面交通配套设施建设，增强空铁联运能力和地面交通便利性;三是加快推进航空物流园区建设，吸引国内外知名航空货运公司落户天津机场、石家庄机场，进一步拓展航空物流增值服务，延伸航空物流产生链，建设航空物流中心。四是利用收费价格杠杆，引导国际、国内低成本航空公司航班、支线飞机运营航班至天津机场、石家庄机场运营。五是采取措施，积极吸引航空邮件、快件及国际货运航班至天津机场、石家庄机场运营。另外，进一步发挥北京南苑机场辅助机场作用，承接北京首都机场溢出的航空运输需求。

　　思考四：加强政策研究和政策支持，充分发挥好市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。

　　从国内外已有的区域多机场系统的协同发展经验可以看出，政府部门在推动多机场系统协同发展中起着重要作用，市场化运作是多机场系统协同运营的主要途径。

　　因此，鉴于京津冀民航发展目前还缺乏组织保障和政策文件的支持，跨部门、跨地区的协调尚未深入开展，各种支持政策尚未出台的实际情况，应密切关注、加强研究国家相关政策，特别是抓住习总书记提出“七个着力”后国家相关部门即将制定出台的规划、政策，为民航发展争取相关政策。此外，民航作为综合交通体系的一部分，应加强与铁路、公路等其他交通部门的沟通联系，共同推进区域交通一体化。

　　应加强对机场收费政策的研究，改革机场收费项目定价机制，以市场化定价为导向，根据各机场的功能定位，适当调整机场航空性业务收费，对非航空性业务重要收费由政府指导价变更为市场调节价，给予市场参与者更大的价格形成参与权，以利于建立与各自机场功能定位相适应的收费价格体系，突出各机场间的差异化。

　　应协调地方政府提供更多的区域经济政策支持。除了航线航班补贴外，地方政府还可通过改善机场周边地面交通条件、大力发展符合当地市场需求的航空经济业态，如旅游、会展、商贸、物流，以及提供人才、土地、信息，简化行政管理程序，支持京津冀地区航空运输的协同发展。同时，加大政府资金支持力度，建议对分流至天津机场、石家庄机场的航班，减免征收部分民航发展基金。

　　推动京津冀地区民航运输协同发展，是贯彻落实习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上讲话精神、《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，以及民航局与天津市和河北省分别签署的《关于加快推进天津民航发展会谈纪要》《关于加快推进河北民航发展会谈纪要》的具体举措。京津冀地区民航运输的协同发展，对于满足北京地区航空市场需求，缓解首都机场压力，提高航班正常率，稳步提高服务质量，促进整个京津冀地区民航业持续健康发展将起到积极的促进作用。

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