我国航空运输业发展现状及存在的问题

　　航空运输业的发展水平是衡量一国经济社会现代化程度的重要指标。航空运输业在整个综合交通运输体系中发挥着不可替代的作用，特别是在地理环境不便地区的中、长距离高速客运中占有非常重要的地位。近年来，随着居民收入水平的提高、消费结构的升级以及跨区域经济联系的日益密切，我国航空运输业务规模稳步增长，基础设施能力明显改善，行业市场化程度不断提高，航空运输干线网络不断完善，支线航空发展初具规模，航空运输业取得了长足发展。但也还存在不少值得重视和亟待解决的问题。

　　——我国航空运输业发展取得长足进步

　　一是航空业务规模稳步增长。2003年以来，我国航空市场蓬勃发展，航空运力呈稳步增长态势。2003年至2013年期间，我国航空旅客运输量由8759万人增加到35397万人，增长了3倍多，年均增速接近15%;航空货邮运输量从219万吨增加到2013年的561万吨，年均增长率为9.9%;机场数量及其吞吐量平稳增长，定期航班通航机场和通航城市分别由126个和125个增加到190个和188个。年旅客吞吐量达到100万人次以上的机场从33个增加到61个，增加28个，年货邮吞吐量在5000吨以上的机场从42个增加到59个，增加了17个。

　　二是基础设施能力明显改善。2012年我国民航基本建设和技术改造投资额突破700亿元，2013年进一步提高到716.6亿元，是2006年的近2.3倍，年均增幅为12.5%。随着我国民用机场进入新的建设高峰期，我国机场硬件设施已逐步赶超发达国家的水平。同时，空中交通管理、通信、导航以及气象等航行保障系统的技术升级改造也明显加快，初步形成了区域管制——终端管制——塔台管制三级空中交通管制服务系统，建立了民航专用卫星通信网、空管数据通信网等信息服务网络。

　　三是行业市场化程度逐步提高。2002年以来，我国民航业在所有制分开、政企分离、机场和地方分离等方面进行了改革探索，逐步确立了以企业为主体、有序竞争的市场经济体系。截至2013年底，我国共有运输航空公司46家，其中国有控股公司36家、民营和民营控股公司10家，在46家航空公司中全货运航空公司7家、中外合资航空公司13家、上市公司5家。多元化市场主体的共同参与，使我国航空市场呈现出多样化与专业化竞争并存的良好发展态势。

　　四是航空运输干线网络不断完善。近十年来，我国航空航线网络快速发展，形成了以大城市为中心，连接全国、通向国际的四通八达的运输干线网络。目前，已形成北京首都机场、广州白云机场、上海浦东机场和虹桥机场4个首位枢纽空港，建立了覆盖沿海发达城市以及重要省会城市的20家区域性枢纽空港。截至2013年底，我国共开通定期航班航线2876条，比2003年的1155条增长了1.5倍，其中国内航线已达2449条，国际航线427条，通航50个国家的118个城市。

　　五是支线航空发展初具规模。2003年以来，我国支线航空呈现出良好发展势头。支线航线数量从2003年的不足400条增加到2013年的1512条，年均增幅超过14%。支线机场数量稳步增加，建设等级逐步提高，2013年我国支线机场已超过140个建设等级为4C级的支线机场的比例上升至60%。“十一五”期间，我国支线机队规模摆脱了此前逐年下降的趋势，由2006年的74架增加到近几年的百余架，新增支线飞机中大多是速度更快、航程更远的涡扇飞机，支线航线多分布在华东、中南及西南地区。

　　——航空运输业发展还存在不少值得重视的问题

　　一是民航服务经济社会发展的能力有待增强。与区域经济发展很不平衡相对应，我国航线布局呈东密西疏、沿海密内陆疏的发展态势，中西部地区航空业难以有效支持和拉动中西部地区经济社会发展，束缚了欠发达地区经济社会加快发展。同时，支线航空服务供给不足，限制了中小城市的居民享受平等出行的权利。

　　二是航空运输市场化改革仍需深化。尽管近年来我国航空运输业市场化程度逐步提高，但与主要发达国家相比，市场化导向的改革有待深化。主要体现为民航价格机制不够合理，民航运输业仍面临一定的行政壁垒、低成本和支线航空的发展环境有待优化等方面。

　　三是航空运输干支网络缺乏有效衔接。随着近年来航线网络的迅速拓展，我国航空运输干支网络发展不平衡和缺乏有效衔接等问题逐渐显现。干、支线运输之间缺乏有效协作，特别是同一区域的干、支线运输之间还未形成业务上的协作，影响了支线航班与干线航班的有效衔接，也无法发挥枢纽机场的中转功能和航空网络的整体效能。

　　四是支线航空发展面临一系列制约。我国支线航空存在市场规模依然偏小、部分支线机场利用率偏低、缺乏专业化支线航空公司、航空公司运营支线积极性不高等一系列问题。由于缺乏与干线运输的紧密配合，支线运输的中转通达能力难以提升，从而使其未能充分发挥航空产业在国家交通体系中应起到的全覆盖与快捷通达的作用。

　　此外，还有民航企业竞争力不强和航空运输发展政策有待改进等问题。

　　我国中小城市航空通达性的现状评估

　　通达性是指交通网络中各节点相互作用的机会大小，反映了一个地区与其他地区进行经济技术人文交流的机会与潜力，是衡量该区域经济社会发展水平与发展条件的重要指标。

　　为有效评估我国中小城市的航空通达性，我们首先从交通系统的核心要素通达时间入手，研究分析中小城市到航空网络节点所需时间，并将通达时间作为反映中小城市通达性的绝对指标。结果表明，目前中小城市到所有中心城市的平均通达时间为11.8小时，远高于中心城市之间平均5.5小时的通达时间，这说明目前我国中小城市的航空通达性还存在很大差距。

　　其次，我们从供给和需求两个侧面测算，建立了反映中小城市航空通达性的综合指数。其中状态分析中，供给方面包括航空运输网络的连通性、航空运输服务效果和航空运输量三个二级指标和连接目的地城市的数量、航空运输频次、平均飞行时间、客运量和货运量等五个三级指标，需求方面包括城市的经济引力、人口因素和服务需求的便利性三个二级指标，以及GDP规模、GDP增速、服务业增加值占比、利用外资规模、进出口总额、城市人口规模、职工平均工资、服务业从业人员占比、与目的地支线距离等9个三级指标。在此基础上，我们建立了“基于引力模型的航空通达指数模型”，这一模型包括供给指数、需求指数、供求协调性指数和供求综合发展程度等四大指标。从中我们可以看出，供给能力强的城市经济及社会发展动力就强;而现有需求能力旺盛的地方，目前经济及社会发展质量就高;而供给和需求相对平衡的地区经济及社会发展速度就趋于饱和。

　　利用“基于引力模型的航空通达指数模型”，我们对全国144个中小城市航空通达状况进行了定量评估，结果如下：

　　(一)从航空服务供给指数看，航空运输业供给能力最强的前10个城市是烟台、丽江、泉州、榆林、鄂尔多斯、九寨、揭阳、包头、长治、(区域经济发展最快)西双版纳，阿里、日喀则、阿拉善右旗等城市供给能力最低。

　　(二)从航空服务需求指数看，航空服务需求旺盛的前10个城市是扬州、泰州、徐州、南阳、常州、阜阳、洛阳、济宁、南通、临沂、襄阳，克拉玛依、那拉提、阿里、塔城等城市需求最低。

　　(三)从供求协调性和供求综合发展程度看，在全国144个中小城市中，有69个中小城市属于供求相对协调、且供求发展水平较好的城市;20个中小城市属于供求发展状况较好、但供求欠协调的城市;39个中小城市属于供求发展水平偏低、但供求基本匹配的城市;16个中小城市属于供求发展水平偏低、且供求不匹配的城市。

　　(四)从导致供求不协调的原因看，20个供求发展状况较好、但供求欠协调的城市中，有12个是因为供给能力不足导致的供不应求，而在16个欠发展、欠协调型的城市中也有5个存在供给能力不足问题，显示航空运输供给能力不足是中小城市航空通达性偏低的重要原因，但也有19个城市处于供给能力相对过剩的状态。

　　(五)从地域看，绝大多数东部地区中小城市的航空通达性处于供求相对协调、且供求发展水平较好，供求不协调、供求综合发展水平偏低的城市主要集中在西部地区。

　　总体看，我国支线航空仍处于欠发达状态，供给能力不足是制约支线航空发展的主要因素，特别是在中西部地区，供给能力不足是中小城市通达性不足的主要制约因素。

　　需要进一步关注的是，上述指标仅仅反映了144个中小城市航空通达的静态情况。从动态发展角度看，随着中小城市经济社会的持续发展，即使当前供求比较协调的城市，如果供给能力不能持续发展，未来也会出现供给能力不足的问题。同时，与干线节点城市相比，中小城市的通达性仍存在巨大差距，如40多个航空干线节点城市航空通达性指标时间平均在5个多小时，其余航空支线节点城市的支线通达性指标时间平均在14个多小时，支线航空网络的通达性指标远远落后于干线航空网络的发展水平。支线航空发展滞后，对建立整体高效干支联程、国土全覆盖的国家航空网络形成重要瓶颈制约。

　　美国和澳大利亚发展支线航空的经验与启示

　　欧美发达国家支线航空已发展数十年，其支线航空业从“幼稚”逐步迈向“成熟”的发展经验，值得我国学习和借鉴。从经济地理分布和航空产业分布情况与我国相似的美国与澳大利亚两个国家看，放松管制与政府扶持是支线航空成功发展的重要条件。

　　——美国发展支线航空的经验与启示

　　美国是拥有世界上最发达支线航空网络的国家。自1978年美国正式颁布实施《民航放松管制法》以来，美国支线航空业实现了空前的发展，2013年度支线航空承载旅客总量已达1.57亿人次，占美国航空市场总规模的50%左右。美国支线航空业已由一个完全由市场自发孕育的新兴产业成为各国所竞相效仿的成熟产业。

　　美国支线航空业的成功发展，有两大经验最值得借鉴：

　　一是放松管制(因地制宜，区别对待)，充分发挥市场在航空业发展中的作用。1978年10月美国政府颁布实施《民航放松管制法》后，航空公司有了价格决定、航线选择和自主进出该领域的权利，航空公司空前活跃起来，数量几乎呈几何级数增长，但在市场繁荣的同时，竞争也日趋白热化。充分的市场竞争，迫使支线航空通过轮辐式航线网络，借助于干线航空公司的联盟关系进入大中型机场，在枢纽之间、中小城市与枢纽之间高密度地穿梭飞行。在自由竞争的市场环境下，支线航空业与干线航空业的发展差距也在日趋缩小。

　　二是政府财政扶助。在自由竞争的市场环境下，为避免一些航空公司以盈利为主要衡量指标，将运力从一些较为偏远的中小社区撤出而转向更有利可图的地区，从而剥夺偏远区域通航的权益，削弱国家航线网络的通达性，1978年在颁布实施《民航放松管制法》的同时，美国国会在《联邦航空法》中增加了第419条款，宣布启动实行为期十年的“关键航空服务计划”(The Essential Air Service Program，EASP)，即为保持中小型社区航空服务而采取的财政补贴计划，每年由财政部拨款，运输部管理，由航空公司享受并按协议执行相应的航班。

　　——澳大利亚发展支线航空的经验与启示

　　近年来，澳大利亚支线航空发展迅猛，特别是非常偏远的支线客运量增长较快，支线航空的客运总量从1984年的650万人次提高到2012年的2440万人次。澳大利亚支线航空的成功发展，与澳大利亚政府实施的支线航空产业长期产业政策密切相关，归纳起来，主要有以下三点：

　　一是统筹规划，将支线航空发展纳入区域经济协调发展的框架下推进。澳大利亚经济发展极为不均衡，东南和西南沿海最为发达，而内陆地区则较为落后。对支线航空产业的发展，澳大利亚政府跳出单一产业部门的管理范畴，将其纳入到区域经济均衡发展的大框架下进行规划和统一管理，以缩小基础设施建设的区域间差距、逐步提高相对落后区域交通整体便利度和运行效率，进而来撬动新的经济增长点，最终逐步缩小区域经济发展的差距。如“非常偏远的支线”是澳大利亚境内80%国土面积的经济次发达的内陆地区的出行主要工具。

　　二是建立完善的支线航空产业政策。澳大利亚支线航空业的发展壮大离不开政府的支持，在推动产业发展过程中，政府进行合理的角色定位，在充分放权给市场的同时保留对非盈利支线的扶持政策。澳大利亚联邦政府和地方政府均制定了相应的支线航空产业政策，除联邦政府促进支线航空发展的政策措施外，一些州政府通过直接补贴、限制低密度航线的竞争、为机场维护和升级提供资金等形式向支线航空提供援助。

　　三是开展长期专项扶持项目。澳大利亚政府以非常灵活的财政援助，长期对支线航空发展持续开展各类不同形式、有针对性的扶持项目，援助资金来源多样，包括税费减免或扣除、专项援助赠款、专项经费支持和中央与地方共同出资等。扶持项目覆盖各个领域，既有中央政府层面维持基本公共服务的偏远航空服务补贴计划，也有专门倾向于偏远区域的远程机场安全计划，还包括针对安捷航空公司破产的后续措施的扶助项目。配合这些项目实施的则是一系列严格、审慎的监督、考核机制，确保这些补贴真正地落到实处并发挥出积极作用。

　　我国发展支线航空的战略意义

　　十八大以来，中央提出了发展新型城镇化、加快京津冀协同发展和“一带一路”等重大发展战略，我国支线航空迎来难得的历史发展机遇。同时，大力发展支线航空，对于落实国家发展战略构想、提升城镇化质量、促进需求释放和要素更大范围流动、加快综合交通运输体系建设和提升中小城市通达性，具有重要战略意义。

　　——发展支线航空是落实国家发展战略构想、促使要素更大范围流动的基础

　　近两年，在推进西部大开发、振兴东北老工业基地和中部崛起等区域经济发展战略基础上，党中央提出了京津冀协同发展、长江经济带、“丝绸之路经济带”、21世纪“海上丝绸之路”等许多全新的战略构想。实现这一系列战略构想，意味着生产要素将摆脱行政区划束缚，在更大的范围进行流动和配置，需要支线航空等基础设施为要素流动提供支持和保障。

　　——发展支线航空是推进新型城镇化建设、提升城镇化质量的迫切要求

　　党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化，推动大中小城市和小城镇协调发展。新型城镇化进程为航空运输提供了更广阔的市场，也对航空运输提出了扩大服务覆盖范围的更高要求。新型城镇化在增加支线航空运输需求的同时，还会有效带动干线航空运输需求的增长。支线航空能够将不同层级的城市紧密地联系起来，把民航服务从大城市延伸到中小城市甚至是小城镇，能够为中小城市居民提供快速、便捷、舒适、安全的出行机会，提升中小城市居民的生活品质和城市价值。支线航空在促进新型城镇化建设的同时，也将成为衡量城镇化水平的重要指标。

　　——发展支线航空是经济“新常态”下促进消费升级和需求释放的有效途径

　　经过改革开放30多年的持续快速发展，支撑我国长期高增长的内在条件和外部环境已发生根本性改变，我国经济发展已进入新常态，经济增速将从过去10%左右的高速增长转向7%左右的中高速增长，经济增长的需求模式将从外需拉动转向内需拉动，国内消费需求将从商品消费为主转向服务消费为主。新常态下要充分发挥消费需求对经济增长的拉动作用，需要提高中小城市通达性，为释放消费需求创造良好的外部环境与条件。譬如，要促进国内旅游业的进一步发展，支线航空将起到其他运输方式所无法替代的重要作用。

　　——发展支线航空是建设综合交通运输体系、提高运输系统整体效益的有力抓手

　　未来10年，是我国加快构建综合交通运输体系的重要时期，需要建立综合交通运输体系，实现各种运输方式的协调发展和综合利用，使运输资源在国民经济发展和各种运输方式中得到合理、有效和最优配置，以充分满足经济社会发展对运输的需求。航空运输作为综合交通运输体系的重要组成部分，具有很高的投入与产出比，对于整个国民经济的发展具有先导性作用。大力发展支线航空，有利于凸显民航的中长距离高速、高品质的运输优势，促进综合交通运输体系加快建设。特别是在自然环境复杂和人口相对分散的中西部地区，公路与铁路建设成本与运营维护成本很高，发展支线航空具有成本低和见效快的巨大优势。从国内外发展来看，构建和完善干支线航空网络，打造以机场为核心的综合交通运输枢纽，是建设现代综合交通运输体系的必然要求和发展趋势。支线飞机将以枢纽为中心的航空网络扩展至中、低客流量机场，能够实现交通运输网络整体效益的最大化。通过加强机场与其他交通运输方式的有效衔接，还将会扩大航空服务和辐射的区域范围。

　　——发展支线航空是全面深化改革、更新航空发展理念的内在要求

　　积极发展支线航空，能够促进民航运输市场形成良性竞争格局，释放市场活力，打通航空网络的毛细血管和神经末梢，尽快形成干支线衔接、支线间连接的通达顺畅的公共航空运输网络，促进我国由民航大国向民航强国的转变。通过发展支线航空，改善中小城市的航空通达性，实现中小城市与大城市航空网络的对接，也是对当前以吞吐量为导向的航空发展理念的深刻变革，有利于真正树立以人为本的行业发展理念，让社会大众能够平等地享受安全、便捷和经济的航空服务。

　　——发展支线航空是支持国防建设和提升国家治理能力的重要手段

　　大力发展支线航空，有利于支持我国新时期国防现代化建设，特别是在军民两用机场设备、设施和资源的改善和维护方面，在提升训练、演练以及战时的投放能力方面将起到有力的支撑。与此同时，大力发展支线航空，对于抢险救灾应急保障、各类突发紧急事件处置以及各地区资源共享等方面也具有不可忽视的重要作用，有利于推动国家治理能力的现代化。

　　——发展支线航空是提升中小城市通达性的重要途径

　　在实现通达性目标的多种手段中，支线航空相对高速公路和铁路而言，拥有较强的效率优势。支线机场建设周期短、布点快、针对性强，只需1-2年即可达到通航条件。国家航空干线网络已经基本形成规模，从航线密度和航班频次上已经初步具备了条件。只要支线机场投入使用后有适当的运力投入，与已有的航空干线网络对接，就可以充分利用联程中转的运作模式，编织出一个连接全国各地的“空中高速公路”，广泛地实现中小城市交通的快速通达，从而推动航空覆盖的地区范围、人口数量大大增加。

　　近年来快速发展的高速铁路，并不会成为支线航空发展的直接竞争者。高铁网络主要服务于东部和南部地区，未来发展潜力最大的支线航空市场则主要服务于地广人稀、高速公路与高速铁路建设运营维护成本很高的中西部地区，两者的服务网络和覆盖地区冲突较小，支线航空受到高铁的冲击较干线航空更小。另外，恰恰在高铁所及的干线城市，未来还将会形成支线航空空铁联运的连接点。以国内首家专业经营支线航空市场的华夏航空为例，其航空线路与高铁线路并没有重叠，其在贵州等地建立的支线航空服务网络，为提高当地交通通达和促进经济社会发展起到了重要作用。

　　(作者单位：国务院发展研究中心)

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