民航突破军事禁区　欧美提供成功样本

　　军方出于国防需要而控制空域，与民航迅猛发展之间的矛盾，并非中国独有。较早在天空建立军民协调机制的是美国。欧洲则克服了20多个国家条块分割的难题，逐渐实现“同一片天空”。日本的空域协调问题超越了内政，涉及外交，却也通过协商找到解决方案。同为发展中大国的印度，与中国情况最为相似。但印度民航为争取共享空域与军方谈判十多年后，终于在2013年初见成果。

　　各国实践证明，在和平时期，军民航之间通过制度设计和信息与技术保障共享空域，完全可以实现。飞行安全和军事信息的保密，都没有成为开放天空的障碍。

　　美国：特殊受限空域只有10%

　　与中国的情况相反，美国的空域一直处于开放的状态，直到一起撞机事故之后，才设立联邦航空署(Federal Aviation Agency)，重新架构了军民一体化的空域管理体制。联邦航空署后改名联邦航空管理局(FAA)，并入后来成立的交通部。

　　根据法律规定，FAA的职责包括监管使用美国空域的民航和军航，协调空域的交叉使用，以保障安全和效率。此外，FAA也有责任设计一套统一的空中交通管控和导航体系，供军航和民航使用。

　　军民航统一的空域使用框架，从一开始就是美国航空管理的基因。

　　虽然美国军方对20%的空域有管控权，但通过国防部与FAA之间的备忘录，这些空域会在军方不需要使用的时候开放给民航，特别是在主要假日空中交通繁忙时期。

　　民航受限的特殊区域包括在白宫、国会山这类重要地点上空所设“禁飞区”、武器发射范围内所设“限飞区”，或为一些军事演习设置的“军事行动区”。动态地图显示，这些特殊区域占美国空域的10%左右。即使是限飞区和军事行动区，也不完全向民航关闭，只要有条件保障安全，即使军事训练进行时民航同样可以穿越。

　　FAA发言人琼斯(Tammy Jones)曾介绍，美国的空域大多可供军用和民用飞机共同使用，在实际操作中，“商业航班其实可以使用所有空域”，例外的只有当军方需要在某个特定时间使用某块特定空域时。

　　开放的空域给美国民航提供了充分的发展条件和空间。美国交通部统计，美国2012年飞机准点率约为80%。细究飞机误点的原因，因空域系统调度而误点的比例，从2003年的36.5%降到2012年的22.5%，显示FAA在军方与民用空域协调有了更好的成果。

　　欧洲：天空无国界

　　上世纪90年代的欧洲，同样经历过航班严重延误的痛苦。1999年，欧盟有超过30%的航班起飞时间延误半个小时以上。欧洲的问题在于，各国面积小，民航需求又大。每个国家都有自己的空管体系。飞机飞越欧洲，飞行员有时每隔十几分钟就要变换一次雷达频率，才能和不同国家的空管人员对话。

　　另一个问题就是军方占用空域的限制。“冷战”结束后，欧洲的空中军事活动大大减少，一些利用率不高的演习区域几乎停用，但历史遗留的军事布局仍在影响欧洲。比如，法国东北角一个代号CBA1的军事基地，其上空的军事保留区就挡住了伦敦飞往法国北部的民航通道。

　　与中国今天面临的情况类似，面对民航的高速增长，开放军事保留空域是当时欧洲必须攻克的堡垒。

　　欧洲有一套好的制度底子。上世纪60年代就成立的欧洲空中导航安全组织(Euro Control，下称欧控组织)一直在负责协调军用和民用航空。上世纪80年代初，欧控组织提出了“空域灵活使用”(Flexible Useof Airspace)的概念。空域不再被指定为纯“民用”或纯“军用”，而被视做一整个连续的空间，根据用户需求分配。对空域进行任何隔离都是暂时性的。如今，随着欧盟一体化深入，欧盟空域也不再按国境线分隔。

　　在这个概念提出前，欧洲的军事训练区域完全对民航关闭。上世纪80年代起，情况逐渐改变。一些欧洲国家开始在“保留空域”名称前加上“临时”一词，意味着军方不再对这些空域享有独家使用权，只在需要开展军事演习或行动时暂时使用。

　　要推广这种“空域灵活使用”的原则，需要有强大的政治支持和制度保障。发起改革的，是1999年成为欧盟委员会交通与能源委员的西班牙女政治家德帕拉西奥(Loyolade Palacio)。

　　德帕拉西奥提出了“欧洲共同天空”(Single European Sky)的动议，旨在消除欧洲空域的国境分割，同时加强军用和民用航空的协调。

　　2004年和2005年，欧盟又颁布法令，“欧洲共同天空”和“空域灵活使用”原则有了法律依据。遵守这些原则成为欧盟各国的法定义务。为确保落实，欧盟每年还对各国执行情况进行评估并公布结果。

　　“至今，欧洲大部分国家已经建立起了一个军民用航空互相协调的文化。”欧控组织在回复财新记者提问时说。哪些空域属于“保留空域”，都会在各国的《航空资料汇编》中发布。军方什么时候使用保留空域，什么时候不使用，也都会定期通报。

　　从欧洲经验看，“空域灵活使用”的贯彻执行要求各成员国设立高级别的空域政策机构，并有足够权限在军航和民航之间协调。

　　2011年的中国民航发展论坛上，DFS首席执行官兼董事会主席卡登(Dieter Kaden)称，军民航空管一体化的过程“是一个政治上的决定”。他认为，中国“需要政治上或者高层的一致性意见，来决定以后的道路”。

　　日本：被空难改变的天空

　　日本国土面积小、人口密度大，自然也遇到了空域资源不足的问题。麻烦的是，使用日本空域的不仅有民航和日本自卫队，还有对日本负有防卫义务的驻日美军。发生在1971年的一次空难，成为了日本打开天空的契机。

　　东京大学航空宇宙工程学专家铃木真二教授告诉财新记者，日本的民航、自卫队和美军使用空域原本各自为政。但1971年雫石空难后，日本开始改革，在民航与军方之间实行信息共享。

　　更重要的是，这之后自卫队明确了避免与民航抢占空域的原则。日本国土交通省航空局管制课官员告诉财新记者，“雫石空难发生后，日本确立避免在与民航空域重合处建立军事训练空域的方针。为减少对民航的干扰，自卫队将几乎所有的训练都转移到海上进行。”

　　这位官员还称，日本在民航与军航之间不存在哪方主导的问题。防卫省与国土交通省之间地位平等，相互让步。“自卫队更灵活，不太会主张自己权利。”据他介绍，即使在自卫队的空域，也会设置民航通过的空域。而民航也会应自卫队的要求调整航线。

　　与驻日美军的谈判要更艰难一些。位于东京以西的横田空军基地是驻日美空军司令部所在地。横田空军基地曾对于东京及其他八县的大部分空域有管控权。“二战”之后，虽然美军多次向日方归还部分空域，但仍难以满足民航增长的需要。由于美军对空域的垄断，民航可飞空域狭窄，对飞行员和空管人员都是巨大挑战，航机距离过近的情况时有发生。

　　1999年当选东京都知事的石原慎太郎提出“横田基地军民共用”，要求逐步归还横田基地，归还前美军与日本民航可以共同使用该基地。2001年，石原联合其他八个县的领导人要求日本中央政府与美方谈判，释放横田空域。

　　在日美协定的框架下，两国展开谈判。前述国土交通省官员告诉财新记者，2005年起，日本在福冈的空中交通管理中心设立了军方联络点，防卫省派遣联络官进驻。在军事训练空域不使用时，民航可以穿行，从而缩短航行距离，特别在周末和夜间，往往都向民航开放。比如，夜间客机从美国飞到仁川或北京时，可以直线穿过日本空域。

　　自1971年以来，美日安全保障合同委员会先后八次部分归还横田空域给日方。最新一次的2008年9月，美军向日方归还了原管控空域的50%——相当于整个横田空域的20%。这次归还使日本的航空公司节省了飞行时间，据估计每年可节约180亿日元(约合11亿元人民币)的燃油成本。

　　印度：终成正果

　　印度和中国一样，人口众多、国防形势复杂、经济增长需求强劲，印度的军民空管合作也是“千呼万唤始出来”。2013年3月，印度内阁安全委员会(CCS)终于通过了民航部提出的“空域灵活使用”原则框架。军民双方十余年来的谈判修成正果。

　　印度民航部称，实行“空域灵活使用”理念后，在七对机场之间可以实行直线航行，包括德里和孟买。每年可节约2029吨燃油，减少二氧化碳排放6394吨。印度国防部最终同意了民航部的建议，条件是“确保系统中有足够的保障措施，防止军事信息的无意泄露，关于军事航空活动的任何信息的传播要建立在‘需要知道’基础上”。

　　与中国类似，印度军方过去对印度空域有主导权，印度35%的空域在军方控制之下。和日本一样，触发改革的也是一起空难。1996年11月12日，从英迪拉·甘地国际机场起飞的沙特阿拉伯航空763号班机，与正准备降落该机场的哈萨克斯坦航空1907号班机，在新德里附近的哈里亚纳邦查基达里(Charkhi Dadri)上空相撞，349人全部罹难。这是航空史上最严重的空中相撞事故。

　　事故之所以发生，是哈萨克斯坦航空飞行员与印度空管人员交流出现问题，未能按照空管人员指示高度飞行。但深究原因，也因为印度空军占用了新德里附近的大部分空域，故新德里无法区分进场和离场航线，只能使用同一条空中通道进场和离场。事故调查报告建议，应减少新德里附近印度空军专有使用的空域。

　　进入21世纪，印度民航的高速发展更凸显改革紧迫性。至迟从2003年开始，印度民航部就与印度空军谈判，要求开放部分空域给民航，但进展缓慢。

　　改革缓慢要付出经济代价。2006年，国际航空运输协会(IATA)与中国签订协议，经喜马拉雅山脉以北中国境内上空，开辟连接欧亚的新航路。新航路显著缩短了飞行时间。原本印度上空有可能开辟出一条比中国更短的航路，但因军方占用空域而导致了不必要的延长。这意味着，印度因此失去了估计每年15亿到25亿印度卢比(约合1.56亿到2.60亿人民币)的“过境费”。

　　2013年，印度国防部与民航部就“空域灵活使用”的框架最终达成一致。第一步将建立“国家高级别空域政策机构”(NHLAPB)，任务是进行战略性规划，重新评估各利益相关方对国家空域的使用需求。印度民航部将主持这一高级别机构的工作，同时有来自国防部、印度空军、海军、印度空间研究组织、印度机场管理局、民航总局等机构的代表参加。

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