发展通用航空短途运输 实现通航社会化服务

　　三月的呼伦贝尔，气温仍在零下20度，一望无际的草原上覆盖着厚厚的积雪，远眺则是漫山遍野的雾凇，洁白肃穆蔚为壮观。中午时分，海拉尔东山机场引擎轰鸣，呼伦贝尔中航通航B-3755号Y12E型飞机缓缓向根河起航。呼伦贝尔地区地面交通不便，海拉尔到根河公路里程254公里，地面交通需要6-8小时，冬季则更为艰难。为解决人民群众出行问题，呼伦贝尔开展通用航空短途运输试点，于2011年初获得内蒙古自治区、民航局批复，同年9月15日首航，目前已累计运送旅客2000余人次。今年初呼伦贝尔通用航空短途运输试点圆满结束，其积累的宝贵经验正在向全区推广。

　　由呼伦贝尔向西5000公里，位于祖国西北边陲的新疆阿勒泰地区也尝试开展航空短途运输。2014年9月12日至2014年9月15日，新疆通航完成了Y12 IV型航空器阿勒泰—博乐—伊宁航线3班的试运营，主要运送包机游客。尽管未实现常态化运营，但也为新疆地区通用航空短途运输探索了宝贵经验。

　　从阿勒泰出发向东4500公里，6月的普陀山香烟萦绕、山海缥缈，一派海天佛国景象。普陀山是舟山群岛1390个岛屿中的一个小岛，周边嵊泗、岱山、衢山、东极、桃花五岛景色怡人、气候舒适，岛间乘船需要一到三个小时不等，直升机摆渡则只需15分钟。为解决岛际通勤问题，舟山市修建了以舟山普陀山机场为基地、覆盖五岛的空中交通网络，每年岛际通勤飞行400余架次，运输客人2000多人次，同时依托普陀山机场开展海上直升机应急救援与海上石油飞行。今年5月，舟山中航幸福通用航空有限公司旗下的塞斯纳208水陆两用飞机加入岛际运营，未来还将拓展短途运输航线。

　　在祖国的南端，由香港亚太航空公司执飞的香港——澳门及深圳——澳门航线已运营多年。港澳航线早在1990年11月便正式投入运营，使用两架贝尔-222直升机每天提供6个航班，后期逐渐改用AW139、S-76等机型提升舒适性与载运效率。开通于2000年的深圳——澳门航线，飞行时间约为15分钟，乘船则需要一个半小时左右，目前该航线每天飞行6个班次，票价在5000元左右。

　　尽管进行了一些试探和摸索，但我国的通用航空短途运输离“普遍社会化”服务仍有不小的差距。总体来看，通用航空短途运输的服务水平仍然偏低，服务机制尚不健全。

　　一、我国通用航空短途运输的突出问题

　　服务水平包括航班频率、可用座位数和票价三个方面：

　　航班频率偏低。从国内的航空短途航空运输试点来看，尚未进入常态化运营。呼伦贝尔通用航空短途运输每周二、四各一班，飞行时间也在一个小时左右。新疆短途运输仅试运行三天，由于航线管制，空中飞行时间约为3个小时。舟山岛际通勤则更像是包机飞行，没有面向社会公布的时刻。

　　可用座位数偏少。呼伦贝尔通用航空短途运输主要使用运-12，为16座，同时引进了由石飞与美国塞斯纳合资生产的208型飞机，同样为19座以下。新疆短途运输同样使用运-12飞机。舟山岛际则使用欧直系列直升机，可供座位数为6个左右。从客座率来看，呼伦贝尔短途运输平均每班次载运约为3.8人，岛际通勤载运率同样偏低。

　　票价未实现市场化。目前国内航空短途运输尚处于培育阶段，票价相对较低。呼伦贝尔短途运输运营初期票价为200元，后降为108元，短期特价促销票价为56元，并提供从市区到机场的通勤巴士。新疆短途运输属试运行，主要是包机，对外销售票价为600元/人，但首航飞行为旅行社包机。舟山岛际飞行采取政府补贴的模式，票价销售价格为350元——500元左右。

　　服务机制则包含补偿机制、保障机制、监管机制与市场机制四个方面：

　　补偿机制。目前国内航空短途运输成本较高、票价收入偏低，需要依靠外部补贴支持。以呼伦贝尔通用航空短途运输为例，按照其运营成本计算的票价为3元/客公里，而根据现有研究的调研情况来看，偏远地区百姓能够接受的航空短途运输票价最高不超过1元/客公里。因此，现有航空短途运输试点均采取地方政府财政补贴的模式支持运营商的低票价，模式上以成本补贴为主。

　　保障机制。政策保障主要包括法律保障、体制保障、投融资保障、制度保障等，具体来看包括战略层次、法律、组织、资源和人才五个方面。我国航空短途运输目前尚未建立起成体系的保障机制。

　　监管机制。航空短途运输在我国是新生事物，民航局、民航地区管理局以此为契机，在监管层能进行了有益尝试。以呼伦贝尔通用航空短途运输为例，通用机场审批方面管理局试行《通用机场建设管理办法》，运营方面华北局陆续出台《通用航空(短途运输)机场运行管理办法(试行)》、《通用航空(短途运输)运输管理办法(试行)》、《通用航空(短途运输)航空公司运行合格审定方案(试行)》等文件，补贴方面民航局和财政部于2013年3月下发了《关于修订印发支线航空补贴管理暂行办法的通知》。将通用航空短途运输纳入了中小机场补贴和支线航空补贴范围。

　　市场机制。目前我国的航空短途运输尚停留在试点阶段，未进入市场化运营，市场机制尚未建立。未来我国航空短途运输的大发展，必须以市场化为前提，因此必须研究航空短途运输的市场化路径。

　　二、通用航空短途运输繁荣发展的条件

　　发达国家航空短途运输起步较早。美国阿拉斯加的通用航空短途运输成为当地许多市镇唯一的交通方式，巴西的直升机摆渡是定期航班的有益补充，日本、我国台湾地区的通用航空则提供便捷的岛际飞行，澳大利亚、新西兰的通用航空短途运输也比较成熟，总结其经验，主要有以下几个方面：

　　旺盛的航空短途运输市场需求。从发达国家的发展历程来看，航空短途运输是民航服务跨越起步阶段，进入普及化、专业化阶段的产物。航空短途运输发达国家普遍将航空作为基本交通运输的战略选择，以航空短途运输解决偏远地区人民群众的基本出行需求，有着旺盛的市场需求，表现为航班普遍频次较高、航线网络化分布、运营商能够获得较高的收入，由此进入一种良性循环。

　　完善的航空短途运输补偿机制。通航发达国家均已形成了较为完善的短途运输保障补偿机制，如美国EAS计划、欧洲PSO、澳大利亚RASS等，主要采取成本补贴与收入补贴的方法，促进运营企业提供基本航空服务。此外，部分国家采取对短途航空运输运营商航线政策补贴的方式，通过“厚薄搭配”的航线经营权，鼓励运营商开展短途运输业务。

　　多样化的机型与机队。由于不同地区航空短途运输需求各有特点，其使用机型也更为多样：既包括4座的塞斯纳-172、西锐SR系列小型活塞开展AirTaxi运营，也有使用9座以下的塞斯纳-208等机型开展短途运输，还有使用Saab-340、DHC-8等30座级飞机的通勤运输，甚至包括CRJ、ERJ等50座级飞机的直线运输，在部分区域也有使用B737的短途运输。但从企业层面来看，为节约成本，其机型相对单一，机队规模化程度更高。

　　规章与监管体系更健全。相比我国的规章体系，国外通用航空短途运输相关的规章与监管体系更为健全，要求更加清晰，从而能够指导运营企业分门别类的开展相应项目。

　　三、我国通用航空短途运输实现社会化服务的路径

　　借鉴国外经验，结合国内试点情况，未来我国通用航空短途运输要明确和解决如下问题：

　　(1)发展思路

　　我国发展航空短途运输，主要是为了解决现有交通体系的不足，主要是：部分地区人民群众出行困难问题，偏远地区经济发展对交通运输的需求问题，支线机场业务量少带来的亏损问题和应急救援、社会维稳要求。

　　针对上述问题，航空短途运输可分为民生公益类、旅游商贸类、物流运输类三个发展方向，其中：民生公益类主要是解决地面交通不便地区基本出行问题，目标是形成“飞的到、坐得起、用得上”的基本交通工具，需要完善的补偿机制;旅游商贸类需要探寻与区域内旅游资源的结合点，带动区域经济综合发展;物流运输类则与区域特色产品相结合，通过航空短途运输实现区域内及偏远地区与枢纽之间的货物快速位移。

　　需要说明的是，对于某一地区的短途航空运输发展，并不局限于仅选择某一类短途运输方式，而是可以根据各地基础选择一种或多种模式。如新疆地区既面临出行难的问题，又有维稳的客观需求，还可以结合疆内自然资源开展旅游飞行。

　　(2)需求基础

　　从国外的短途航空运输发展来看，主要面向两类需求：一是解决地面交通不便地区出行难题，二是个性化的高效率交通方式。例如在阿拉斯加地区，短途航空运输是许多市镇唯一的交通出行方式，充足的市场需求确保运营进入良性循环，通过短途航空运输形成的轮辐式航空网络也促进了大型枢纽的形成。

　　从我国来看，由于历史上交通运输的战略性选择，航空并未成为全国性的基本交通工具。目前我国中东部地区铁路、公路网络已初步形成，中东部多数省份已实现铁路“县县通”、公路“村村通”。但在内蒙、西北、西南地区，公路与铁路网络不完善、建设成本高，航空短途有较大的市场需求。此外，与旅游结合的航空短途运输能够促进地方经济发展，带动人流与商贸，形成新的增长点。

　　从经济学意义上讲，需求是需要与能力的结合体，西部地区人民基本出行需要客观存在，旅游景点美不胜收，但还要有亲民的价格、网络化的航线、适用的航空器、商业化的运营与推广，才能真正形成需求。

　　(3)运营商与运营模式

　　航空短途运输的最终实施离不开运营商。我国目前要解决的问题一是谁才是合适的运营商，二是如何解决运营商从无到有的问题。

　　从航空短途运输发达国家和地区来看，运营商趋于专业化。历史上也曾有过大型公共航空运输运营人同时开展短途运输业务，但由于规模化与利润的原因，大型运营人逐渐从短途航线中退出。从目前的情况看，主要是专门经营航空短途运输及AirTaxi的运营人，也有经营支线与短途运输的运营人。

　　根据我国目前的试点情况，新疆与呼伦贝尔都采取由通航作业企业运营的做法，但从实际经验来看，新通航、中国飞龙在短途客货运输规章的符合性上还存在一定差距，运营经验也有所欠缺，经营的积极性也有限。为此，呼伦贝尔后期与中航通飞合作，组建呼伦贝尔中航通航，但由于缺少运营经验，该企业也存在一些问题。尽管大型运输运营人不适于或不愿意从事短途运输，但由地方牵头组建多元主体的合资企业也是一条可以探索的道路。

　　对于更多的地方，首先要解决的是运营人的从无到有。借鉴国外经验，政府购买服务的招标模式较为常见。通过前期评估，政府将运营补贴金额对社会招标，从而提高效率。但需要注意的是，由于航空短途运输可盈利性不高，一般采取独家经营的方式，对于有多家企业积极参与的，通过竞标方式择一。对于某些积极性不高的航线，则由政府指定运营人。政府的作用主要集中在市场培育期，一旦进入商业化运营，政府便主动退出。

　　(4)适用机型

　　适用的机型也是航空短途运输成功运营的必要条件。目前国内试点主要采用运-12型飞机，具有易引进、易维护等特点，但运-12飞机座舱非增压，长途飞行的舒适性较差，考虑我国西北、西南地区崇山峻岭实际，非增压机型无法适用中高空航路，只能选择山隙飞行，增加了成本、降低了安全性。此外，运-12机型较为老旧，在部分设备要求上难以达到135部规章标准。

　　除运-12外，呼伦贝尔中航通航也引进了由中航通飞华北公司与美国塞斯纳合资生产的208飞机，该机型在国内属新机型，飞行、保障人员成本较高。此外，该型飞机在我国按照23部正常类取证，座位数限制在9座以下，进一步抬高了其客公里成本。

　　从国外的经验看，用于短途航空运输的机型主要有皮拉图斯PC-12、比奇350和1900、庞巴迪DHC-8和Saab340等机型，具备经济型、舒适性、可靠性、实用性等特性，一般为19-30座级的增压机型。未来我国各地区开展航空短途运输，也需要根据自身特点选择适用机型。

　　(5)补贴机制

　　对于民生公益类航空短途运输，补贴支持是其顺利发展的必要条件。发达国家普遍在国家层面或行业层面建立起专项补贴，进行成本补贴、收入补贴或价格补偿。我国目前还未建立起国家层面的补贴体系，现有试点主要依靠地方政府财政补贴，采取成本补贴的方式。在行业层面，针对呼伦贝尔短途运输试点中，民航局出台了专门文件，并将短途运输纳入机场补贴范围，鼓励行业发展。

　　本文发表于《中国民航报》2015年6月26日

　　但由于基础交通工具战略选择的原因，航空短途运输在我国并不具有普遍需求，因此在形成全国性航空短途运输补贴仍任重道远。在未来一段时期内，重点地区需要出台本区域的短途运输扶持政策，既可以采用补贴形式支持运营环节，也可以采取基金形式对公司成立、购机、机场建设、运营等进行全面支持。

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