探析击落外国民用航空器的合法性

　　日前军事专家张召忠表示,只要美国侦察机胆敢进入中国领空,我国就可以采取任何手段将其击落,但民用航空器也可能被用于侦察,这种飞机可以击落吗?实践中,民用航空器被滥用于侦察、恐怖袭击和贩毒等活动的事例屡见不鲜。冷战期间,前苏联曾于1978年和1983年两次击落有间谍嫌疑的韩国客机;“9·11”事件中,民用航空器被当作大规模杀伤性武器,其后各国纷纷表态要击落有恐怖袭击嫌疑的民用航空器;哥伦比亚、秘鲁和巴西等国有拦截、击落贩毒嫌疑飞机的长期实践。如果是本国民用航空器被击落,只需符合国内法和人权法的要求就行了,但如果击落的是外国民用航空器,击落国必须寻找国际法上的依据。本文将澄清极端情形下击落外国民用航空器(以下简称“击落行为”)的合法性问题。

　　击落行为明显违反现代国际法

　　1944年《国际民用航空公约》没有明确规定什么是民用航空器,一般认为用于商业运营的定期班机和其他有合理飞行计划的非国家航空器是民用航空器,服务于军事、海关和警察的飞机被称为国家航空器。击落民用航空器明显违反现代国际法,主要理由有三:

　　首先,击落行为违反了不得使用武力或以武力相威胁的国际法基本原则。《联合国宪章》第2条第4款规定,联合国所有会员国不得在国际关系中使用或威胁使用武力,这无疑包括了国际关系中一国击落他国的民用航空器。

　　其次,击落行为违反了《国际民用航空公约》不得对民用航空器使用武器的原则性规定。1984年通过的公约第3条修正案规定“所有缔约国认识到:每一国家不得对飞行中的民用航空器使用武器,如需拦截,以不危及航空器内人员的生命和航空器的安全为限;每一国家在行使主权时,对未经许可而飞越其领土的民用航空器,如有合理根据认为该航空器被用于与本公约宗旨不相符的用途,有权要求该航空器在指定的机场降落。该国也可以对该航空器发出任何其他指令,以终止此类侵犯。”修正案于1984年5月10日在国际民用航空组织大会上获得全体一致通过,截至2013年5月15日已有143个缔约国,“不得对民用航空器使用武器”正在演化为一项国际习惯法规则。

　　最后,击落行为违背了国际人权法中生命权不得克减的规定。生命权是其他一切权利的前提和基础,它被载入了1948年《世界人权宣言》等国际法律文件,如《公民权利和政治权利国际公约》第6条第1款规定:“人人有固有的生命权,这个权利应受法律保护,不得任意剥夺任何人的生命。”截至2013年1月13日,该公约已有167个缔约国。监督《公民权利和政治权利国际公约》实施的人权事务委员会在其第6号一般性意见中,将生命权称为“最高权利”,即使在“社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时”,依据该公约第4条的规定,生命权也不得加以克减。非经正当法律程序,生命权不得任意被剥夺。

　　击落行为不法性被解除的情形

　　迄今国际法仅规定了不得击落民用航空器,却未明确规定何种情形下可以击落以及怎样击落民用航空器。不过,相关规定是有的。根据现代国际法,在下列情形下击落行为的不法性可以被解除:

　　一、自卫。《联合国宪章》第51条规定“联合国任何会员国受武力攻击时,在安全理事会采取必要办法,以维持国际和平及安全以前,本宪章不得认为禁止行使单独或集体自卫之自然权利。”一般认为,武力自卫必须符合三个条件:武力攻击的存在、自卫必须符合必要性和相称性、实施自卫的国家或集团必须及时向安理会报告。传统观点认为,国家自卫的前提是其他国家正在对该国实施武力攻击,武力攻击的实施者限于国家。外国民用航空器被滥用于侦察等活动能否算作武力攻击是有疑问的。不过,自卫理论正在发展中,预防性自卫受到越来越多主权国家的支持。

　　二、危难。危难情形下可以解除国际不法行为的不法性是早已确立的国际习惯法规则,《国家对国际不法行为的责任条款草案》第24条第1款规定:“如有关行为人在遭遇危难的情况下,为了挽救其生命或受其监护的其他人的生命,除此行为之外,别无其他合理方法,该行为的不法性即告解除。”无论是灾难性的机械故障、机组人员无能,还是民用航空器被滥用,只要飞行中的外国民用航空器对地面上的人的生命造成迫切的现实危险,且别无其他解救办法,地面国即可击落之。不过,危难不适用于可能造成类似或更大灾难的行为。

　　三、危急情况。国际法院认定,国际习惯法中的确存在危急情况免责规则。《国家对国际不法行为的责任条款草案》第25条第1款规定:“一国不得援引危急情况作为理由解除不遵守该国某项国际义务的行为的不法性,除非该行为是该国保护基本利益,对抗某项严重迫切危险的唯一办法,而且该行为并不严重损害作为所负义务对象的一国或数国或整个国际社会的基本利益。”

　　飞行于领空的外国民用航空器被滥用于侦察无疑严重威胁了地面国的基本利益,但民用航空器毕竟不同于军用侦察机,和平时期击落必须符合上述解除条件之一才行。特别是击落大型客机不同于击落民用的私人飞机或货机,因为涉及大量无辜乘客生命之剥夺,击落它则更应该慎之又慎,否则很难排除其不法性。上述抗辩为国家自身面临重大危险无法履行其国际条约义务但又不愿背离整个国际法律制度时提供了一个自然减压机制,既维护了国际法整体的权威和效力,又解决了现实社会千变万化的特殊问题。

　　极端情形下击落行为应遵循的原则

　　生命权不得任意被剥夺,极端情形下击落民用航空器必须遵循正当程序原则。历史上,如果存在正当击落程序而且击落国严格遵守的话,1954年中国击落英国客机、1988年美国击落伊朗客机、1999年埃塞俄比亚击落厄立特里亚飞机等错误击落悲剧多可避免。特别应该强调的是,地面国应用尽一切可能方法尽早识别嫌疑机;直升机速度较慢适于完成识别任务,战斗机速度快适于完成拦截和击落任务;在击落之前,必须使用适当的措施允许有嫌疑的航空器离境或降落。否则,击落国的击落行为便会因为缺乏必要性和相称性以及无法满足唯一的最后手段要件而不能解除其不法性。

　　关于击落的正当程序,有不少建议和设想,美国学者布莱恩·E·冯特设计的方案可供借鉴:首先,一国领空被侵犯,应用通用的可识别信号要求侵入的民用航空器降落。其次,如果侵入的航空器继续侵犯被侵入国领空,不采取行动降落或终止侵犯,并没有不遵守指令的明显理由,如机械上或通讯上的故障;最后,被侵犯国家合理察觉到而不是推测到来自侵入航空器的威胁。如情报表明航空器可能被用于从事恐怖活动或背信弃义活动,或正向人口密集区、重要战略或特别脆弱目标飞进,被侵犯国便可将其击落。该方案弥补了《国际民用航空公约》第3条修正案没有规定侵入航空器不听从指令降落情形下如何举措的缺陷和不足,可操作性较强。希望上述学理之言尽快变为国际上或国内的法律,统一规范极端情形下的击落行为。

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