主动迎接自由化浪潮　推动民航国际化战略实施

　　中国民航应该在民航强国战略纲领性文件的指导下，从国家利益最大化出发，采取主动的、适当超前的、有利于本国民航发展的策略，未雨绸缪，才能在将来世界航空运输多边化政策制定、程序与方案的建立和多边化协定的形成等方面，引领多边化潮流，形成国际影响力，甚至享有规则的制定权。（周炜)

　　　　随着第6次世界范围航空运输会议(简称“运输会议”)的临近，笔者近期在国际民航组织的主要工作是积极参与运输会议各项组织筹备工作。其中，一个重点是在前期航空运输专家组会议的基础上，对世界航空运输自由化发展方向和趋势进行分析，同时对各国航空运输自由化政策和态度进行调查研究，最后总结形成国际民航组织的工作文件，以备各国代表团在运输会议上进行审议讨论。随着工作的推进，笔者更加深入地了解了世界航空运输自由化的发展历程。同时，经过不断探索和思考，笔者对世界航空运输自由化的发展趋势有了更多的体会和认识，并就中国民航在这个趋势下应采取的应对措施形成了一些想法。

　　自由化、多边化发展趋势

　　在过去20年时间里，世界航空运输已经从航空运输自由化的趋势中获益良多。迄今为止，全世界已经有超过145个国家签订了多达400个基于双边基础上的天空开放协定，其中有超过100份协定对货运方面完全开放第七种航空自由权。在此基础上，国际民航组织从2008年开始，每年在不同地区举办国际民航组织航空运输谈判会议(ICAN)，给各国提供一站式方式进行双边谈判，大大提高了谈判过程的效率。这预示着将有越来越多的自由协定会加速签订，包括天空开放协定。

　　随着自由协定包括天空开放协定数量的不断增多，许多国家在采用多边主义交换商业权利上已经达成了更广泛的共识。超过16个地区性多边政府间协定或安排已经被采用，其中包括承诺缔结完全自由化的协定。

　　国际民航组织已经明确了商业权利中的多边主义作为它的一个主要目标，并且在全球范围内寻找推动建立多边化管理程序和方案的解决路径。国际航空运输协会于2008年发起的一项旨在推动监管自由化的名为“自由的议程”举措，也表明自由化和多边化的趋势已经形成。

　　我们从以上论述可以得出这样的结论：未来世界航空运输将会更加自由化，且不可逆转地朝着多边化发展。

　　自由化、多边化发展现状

　　最近多项调研结果显示，目前世界主要航空运输强国对世界航空运输多边化的发展趋势和由国际民航组织来推动建立世界航空运输多边化管理程序与方案保持审慎的态度，强调对市场开放进行制约。造成这种状况的原因，似乎是对于“不公平竞争环境”的关切。但是，如果我们进行深入研究就会看到一些深层次的原因。第一，一些新兴航空运输大国包括中国经过多年发展积聚了不小的竞争实力，这些国家已经具备了朝着更加自由化方向发展的能力。这给一些世界主要航空运输强国带来了不小的竞争压力。第二，蔓延欧美的金融危机和经济衰退，削弱了这些国家民航业的竞争力。如果在这样一种经济衰退的形势下继续大力推动多边化，他们可能丧失本国民航业国际竞争优势，导致市场份额减少。第三，世界主要民航运输强国在航空运输自由化和多边化发展上已经有了自己相对成熟的方案和思路，这些方案和思路最大限度地保护了本国民航业的发展。如果由国际民航组织来主导推动自由化尤其是多边化进程，那么新的方案和思路在尽可能保障所有国家利益的同时，很可能使这些国家民航业受到不同程度的影响，从而影响国家利益。

　　虽然世界主要航空运输强国在考虑到自身情况和外部环境还没恢复的情况下，不太情愿加快推动自由化和多边化进程。但是，建立在双边基础上的天空开放协定的签订却并未停止，反而在加速推进。因为双边协定的签署，会为将来推动多边化取得更多的话语权。与此同时，一些以旅游业和航空业为支柱产业的国家，也在力主推动航空自由化和多边化。他们在加速签订双边天空开放协定，如科威特在短短几年内签订的天空开放协定就达57个之多。而且这些国家也正在寻找机会参与或制定地区性多边政府间协定或安排，为将来的多边化做好充分准备。

　　随着发展环境越来越恶劣、竞争越来越激烈和合作越来越广泛，航空公司之间的合作与竞争出现了新的变化。特别是受2008年经济危机影响，国际油价大幅上升，有效需求不足，市场竞争激烈。同时，为了顺应经济全球化和航空运输自由化与多边化的发展趋势，一些世界先进的航空公司正在通过兼并和重组，实现规模扩张。多项研究表明，未来的多边化将对大型和环境处优的航空公司有利，同时以放弃发展中国家航空公司的利益为代价。所以，这些航空公司加速兼并和重组就不仅是被动的变革，更是为将来适应世界航空运输自由化和多边化的新环境作准备。

　　中国民用航空运输应对举措

　　应对世界民航发展新趋势，中国民航不能违背规律，单纯讲发展，通过牺牲自身利益直接完全自由化和天空开放。相反，中国民航应该看清世界民航自由化、多边化的未来发展趋势;看清中国民航处在一个关键战略机遇期的现实;看清中国民航发展势头良好而世界主要航空运输强国发展受到不同程度的影响，甚至调整战略和进行战略收缩的现状。

　　鉴于当前形势，中国民航应该在民航强国战略纲领性文件的指导下，从国家利益最大化出发，采取主动的、适当超前的、有利于本国民航发展的策略，未雨绸缪，才能在将来世界航空运输多边化政策制定、程序与方案的建立和多边化协定的形成等方面，引领多边化潮流，形成国际影响力，甚至享有规则的制定权。

　　一是加速双边自由化谈判。以中国民航发展现状为基础，从李家祥对中国民航已经是名副其实的民航大国，并且具备了实现由“大”向“强”跨越的内在条件的论断出发，采用适当超前的策略，加速推进与世界其他国家或地区进行航空自由权互换谈判，签订适合中国民航发展、保护中国民航和国家经济的天空开放协定。这项举措的加速进行，可以使中国民航快速积累航空自由化的实际运作经验。

　　二是适当推动多边化尝试。利用已经积累的双边协定管理经验，通过适当的途径，如在推进与东盟国家一体化进程的工作中，进行多边化安排的尝试，学习先进经验，总结出本国多边化管理的模式，逐渐制定出适合中国民航的多边化航空运输协定，进而形成利益相同的地区性政府普遍接受并愿意采用的多边化航空运输管理模式和结构。这样使中国民航在多边化进程中与利益相同国家形成以中国为首的合力，从而在将来的多边化谈判中，既有自己的管理办法，又能获得充分支持，提升国际影响力。

　　三是积极引导航空公司合并、重组。目前，我国航空公司总体规模仍然偏小，还存在市场定位和战略同质化等问题。加上国际航权资源分散，导致国际航线少而分散、全球覆盖能力弱、与国内航线衔接较差等问题。这些都不同程度地影响着我国航空公司的国际综合竞争力。我国航空公司应根据目前的实力和发展状况，未雨绸缪，加速解决这些问题，做好充分准备，并与中国民航的多边化政策准备互为补充，形成合力。为此，国内三大航空公司可以在政府的引导下，第一步是采用“竞合”思维，以联合促发展，加快对国内航线网络和资源进行有机整合。第二步是在国际航线上，通过各种联合方式，对国际航线资源进行整合，避免同质化竞争，积累经验为之后的并购打下基础。第三步是利用适当时机，考虑把三大航的国际业务分离出来，重新组成新的一家大型国际航空公司，专门经营国际航线业务，参与国际竞争，并逐渐向多枢纽、大网络超级承运人方向发展;而国内航线仍然由三大航各自经营，保证国内航线的竞争模式，保障民众利益。这既解决了我国航空公司发展存在的问题，又在多边化来临之前，形成了足以与世界任何大型航空公司媲美的一家大型网络型航空公司参与国际竞争，也可以站在自由化、多边化发展浪潮的前端，从容应对挑战。

　　古人云：后发制人，应有所凭借。民航局局长李家祥在《中国民航人要为建设民航强国而努力奋斗》一文中指出，在世界民航强国如林的今天，作为后起之秀的中国民航，在全体民航人的共同努力下，取得了举世瞩目的成绩，正是凭借了我们国家改革开放的政策指引，凭借了改革开放创造的大好时机，凭借了改革开放营造的良好环境，并得出了我国建设民航强国的必要性和紧迫性、现实性和可能性的论断，作出了中国民航发展的战略部署。正是因为有了这样完备的战略部署，中国民航的发展才有了战略定力。在这一战略部署下，我们面临一个难得的机遇：国际大趋势使很多国家尤其是民航强国在民航发展战略上有所收缩，而我国民航正可以利用这样的时机，积极进取，扩大国际影响力，推动民航国际化战略实施。

　　当然，我们也要清醒地认识到，任何行业的发展都不是一蹴而就的，都需要按照既定的战略规划逐步发展，一步一个脚印。同时，民航的发展关系到经济发展的全局，所以任何策略都必须放在民航发展全局、国家发展大局中进行考量。我们既要加快发展，又要尊重科学规律，实现科学发展;既要注重全局设计，又要大胆微观尝试，实现稳步实施;既要注重重点突破，又要整体协调发展，实现全面推进。可以预见，只要在国家民航战略的正确指引下，把握好民航发展趋势，顺势而为，民航强国梦想就一定能够实现。

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