中国机场业定位与管理模式选择

　　目前，机场建设的“政府投资、政府所有”情况较为普遍，具体区分为中央政府所有、地方政府所有和国家与地方政府共有3种情况。欧洲主要城市，如巴黎、伦敦、都柏林、斯德哥尔摩、哥本哈根和马德里的机场原来都是国有的。欧洲以外的许多机场，如位于东京、新加坡、曼谷、悉尼的机场，也是如此。在美国，地方政府拥有大多数机场，英国的地方机场也大多由地方政府所有。还有一些市场的所有权属于国家和地方政府共有。如阿姆斯特丹机场为荷兰政府(76%)以及阿姆斯特丹市政府(22%)和鹿特丹市政府(2%)共同拥有。另一个典型的例子是位于法国和瑞士交界处的巴塞尔—牟罗兹机场，为瑞士和法国政府共同拥有。

　　2003年以前，我国机场均为中央政府所有。按照国家的总体发展思路和统一规划运营，2003年，中国开始对机场进行属地化改革，机场的所有权和经营权由中央政府下划至地方政府管理、运营。机场的属地化改革破解了机场发展的困局，实现了投资、管理、收益、交通规划的有序进行。然而，属地化发展10年，依然遗留了不少问题。在十八届三中全会后全面深化改革的东风下，地方航空产业一体化发展将是趋势，具体包括：政管一体化、干支线的一体化、航空产业链一体化三大发展问题。其中，政管一体化是第一步。

　　以河南为例，为促进全省航空运输业全面、协调、快速、健康发展，2010年2月8日，河南省民航发展建设委员会办公室正式成立。省民航办的成立，对贯彻实施河南省委、省政府民航优先发展战略、推动全省综合交通枢纽建设具有重要意义，在规划保障、政策扶持、整合资源、保税物流以及区港联动等方面起到了重要作用。成立河南民航办，推动了政管一体化发展，使河南民航与区域经济发展形成良好合力，在航空主业客货吞吐量与区域经济生产总值增长上，实现了同步跨越式发展。2013年上半年，郑州航空港经济综合实验区生产总值完成102.5亿元，同比增长41%;地方公共财政预算收入8亿元，同比增长131%;民航旅客吞吐量完成593万人次，同比增长5.5%;货邮吞吐量完成7.9万吨，同比增长31.5%。

　　目前，我国机场普遍面临着责权不对等的问题，因此制约了属地化改革后机场的进一步建设与发展。2009年颁布的《民用机场管理条例》中明确指出：“民用机场是公共基础设施。各级人民政府应当采取必要的措施，鼓励、支持民用机场发展，提高民用机场的管理水平。”同时，民航局局长李家祥也指出：“机场作为公共基础设施，具有公益性和收益性的双重特征。”然而，《民用机场管理条例》在规定机场定位的同时，并没有出台与其定位相匹配、更具可操作性的相关管理办法来规范机场属地化改革后各地政府对机场建设与发展的管理办法。

　　《民用机场管理条例》已明确了机场的本身属性，但没有对机场管理机构做出定性。而国外或地区机场在明确定位的基础上建立了与定位相匹配的责权关系，由此，各机场产业政策清晰、管理方式明确、体制机制顺畅，呈现多元化发展趋势。笔者认为，机场定位清晰，建立与机场属性相匹配的责权关系，理清政府与机场投资运营的关系是机场行业发展的必要前提。

　　若将机场定位为“公益性”，可借鉴美国模式。其机场是不以盈利为目的、为社会提供公益服务的公共产品，是城市基础设施。机场建设资金由政府承担，地方政府可通过发行债券来筹集资金，以后再由财政统一安排偿还。机场管理机构是依托于政府的事业化机构，负责制定机场的发展规划、运营等日常事务。机场运营的资金来源主要靠起降费、机场内的商业招租费，也可以向旅客和承运人收取一些地方规定的税费。社会效益作为机场的主要考核指标。

　　若将机场定位为“收益性”，可借鉴日本、香港模式。机场在保障公益性的基础上，追求收益的最大化。机场初期建设、后期扩建资金由政府承担，可按照机场的不同规模进行划分，由中央和地方政府划分比例分别承担。机场管理机构负责机场的实际运营和收益管理。通过航空主营收入以及灵活的商业运作，如特许经营权和土地投资等方式，在维护机场正常运营的同时实现机场盈利。经济效益作为机场的主要考核指标，机场运营亏空由机场执行承担。

　　我国已明确了机场 “公共性”的属性，但是，机场的所有权被下放给地方的同时没有明确地方政府应该履行的社会公共服务职责，这就亟待梳理机场该定位下的权利和责任——如投资、管理以及公共服务责任的承担主体。总体来说，对于企业为“公共性”建设付出的成本，政府需要给机场一定的资金支持、实际的管理权限，以保证资源整合和协调的高效统一。此外，政府还可以通过空间和时间两个维度的补偿进行平衡，使机场的公共服务和收益性服务得到共同发展。(作者单位：开锐咨询民航研究中心)

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