对京津“双城记”进程中民航发展的思考

 

　　2013年5月，习近平总书记在天津考察时指出，北京和天津要打造谱写新世纪社会主义现代化的“双城记”，要加强京津两地民航合作。作为京津的重要交通基础设施——首都国际机场和天津滨海国际机场——应采取哪些措施和行动，才能更好地为京津区域经济一体化服务，更好地促进京津民航的协调发展呢?全面了解京津经济一体化发展的背景和目前京津民航发展的现状，研究两地机场目前遇到的问题、矛盾和困惑，思考行之有效的系统解决措施，对环渤海经济圈的科学发展不仅有着非常重要的意义，而且对于长三角和珠三角民航协同发展也有重要的借鉴意义。

　　京津两地民航业具有良好的区位优势和发展前景

　　北京市、天津市均位于我国华北平原北部，经济社会联系密切，在我国经济社会发展中承担着重要的角色。120公里，这是北京市和天津市两个直辖市间的距离。党的十八大报告提出要继续实施区域发展总体战略。2013年3月，北京市和天津市签署了《北京市天津市关于加强经济与社会发展合作协议》，根据该协议，京津两市将全面加强合作，实现双方互利共赢发展。在京津经济一体化的发展背景下，京津两地民航业具有良好的区位优势和发展前景。

　　2013年，首都国际机场旅客吞吐量超过8371万人次，同比增长2.2%;全年航班起降超过56.7万架次，同比增长1.9%。至此， 首都国际机场连续3年稳居世界第二位。2013年12月30日，天津滨海国际机场年旅客吞吐量首次突破1000万人次，成为全国第24个进入“千万级机场俱乐部”的机场，标志着天津机场跻身大型机场行列。中共中央政治局委员、天津市委书记孙春兰作出批示，天津机场突破千万人次旅客吞吐量，是天津机场发扬“无中生有、无孔不入、无计不施、无时无刻、无穷毅力”的“五无”精神，千方百计、千辛万苦努力的结果。

　　(一)首都国际机场的发展现状

　　北京首都国际机场不但是中国首都北京的空中门户和对外交往的窗口，而且是中国民航最重要的航空枢纽，是中国民用航空网络的辐射中心。它是目前中国地理位置最重要、规模最大、设备最齐全、运输生产最繁忙的大型国际航空港。

　　随着中国民航的强劲发展，首都国际机场的旅客吞吐量也如雨后春笋般得迅猛发展。在迅猛发展的同时，由于“体量”巨大，备受社会各界的关注。首都机场虽然有3条跑道，但是目前容量严重饱和，航班运行保障困难、压力巨大，同时地面交通拥堵非常严重，便捷性有待提高;国内外航空公司开通到首都机场航线的需求不减，航班时刻是“一刻难求”，甚至成了国际关系中的一个话题。

　　从近几年的数据来看，首都国际机场国际旅客的比重在20%左右徘徊。同时，在2012年的8912万人次的旅客中，中转旅客只有545万人次，占旅客总数的6.12%。而作为一般意义的国际航空枢纽，中转旅客一般要达到旅客吞吐总量的30%以上。所以，从这个意义上面来讲，首都国际机场打造大型国际航空枢纽的任务比较艰巨。

　　(二)天津滨海国际机场的发展现状

　　尽管这几年天津机场的旅客吞吐量和货邮吞吐量稳居华北地区机场的第二名，但是与首都国际机场的差距却是越来越大，与天津市的经济总量并不相匹配。在国家的4个直辖市中，天津机场的运输量也是最少的。目前，天津滨海国际机场开通了157条航线，连接了国内、国外和地区共94个城市。但是这远远不能满足本地民众的出行需求。根据天津机场仅在天津客运站做的抽样调查，2013年本地至少有500万人次旅客到北京首都国际机场坐飞机出行。

　　到目前为止，京津城际高铁只能到达天津站，旅客需要换乘机场提供的免费大巴才能到达机场。同时，联系市内交通的地铁网络还没有延伸到机场候机楼，地面仅开通了6路有限的公交路线。不完善的立体交通体系大大减弱了天津机场对周边旅客的辐射能力。目前，天津市的对外影响力和知名度，都还需要进一步的提高。比如，天津市有非常丰富的旅游资源，但是在进出天津的旅客中，商务旅客占到了65%，旅游客人仅有35%。

　　对京津民航一体化发展的展望

　　京津通过城际高铁只有30分钟的距离，这意味着北京的优势将变成天津的优势，天津的优势也将变成北京的优势。同时，客流、物流、资金流、信息流、文化流将实现空前的融通，资源异地共享，优势得到互补，“一加一大于二”的综合效应势必出现，这种同城效应、综合效应、远景效应势必作用于环渤海经济圈的振兴，从而催生中国新经济格局的形成。 那么，作为京津重要的交通基础设施——同属于首都机场集团的首都机场和天津机场——在推进京津同城化进程中有怎样的考虑，能够实现协调同步发展，更好地服务于京津一体化的发展，推动京津“双城记”的进程吗?

　　(一)京津民航一体化发展的PEST分析

　　正如首都经济圈要像长三角、珠三角一样发展，京津民航一体化协调同步发展，也是大势所趋，是民航各界有识之士的共识。下面对此作一个PEST分析。

　　1.P—政策。中国民航主管部门发布了《中国民用航空发展第十二个五年规划(2011年~2015年)》，促进民航长期平稳较快发展，更好地适应综合交通运输发展需要;2012年7月国务院发布了《关于促进民航业发展的若干意见》。该《意见》指出“民航业是我国经济社会发展重要的战略产业”;2012年10月16日，民航局与天津市政府签署了《关于加快推进天津民航发展的会谈纪要》，天津市政府将全力支持天津机场建设发展;2013年3月，京津两市签署《京津两市签署加强经济与社会发展合作协议》。京津两地提出将加强交通基础设施体系建设，深化陆海空航运物流合作;2013年5月，习近平总书记指示北京、天津要共同谱写新时期推动社会主义现代化的“双城记”，把天津充分利用起来，让它更便捷，从天津机场直通北京，就能实现同城效应。

　　2.E—经济。自改革开放以来，中国经济长期保持8%~10%的年度增长率。党的十八大提出到2020年，GDP和居民人均收入翻一番，也就是说，经济的年增长率平均要达到7.17%;天津市“十一五”期间GDP年均增长16%，“十二五”期间的GDP平均增速为12.3%。北京市预计“十二五”期间的GDP平均增速为8%;天津市大力发展临空经济，重点发展航空运输、加工物流、民航科教、研发与产业化、航空设备制造和维修等。

　　3.S—社会。中国广阔的疆域对民航运输方式的需要，首都经济圈对社会人才的强烈吸引，人均可支配收入的增加导致出行意愿、出行方式转变的巨大需求。

　　4.T—技术行业。尽管世界经济保持低迷，但世界民航，特别是中国民航增长发展的趋势没有改变;网络公司和全球性联盟持续发展;低成本航空公司迅速崛起;中国通用航空，特别是公务机市场发展迅猛。

　　通过PEST分析，可以看出，在国家战略的引导下，在行业主管部门的大力支持和地方政府的相互配合下，京津的区域经济会在合作的驱动下持续快速发展，而两地间民航也正迎来协调同步发展的春天。

　　(二)国内外区域多机场的发展模式与经验

　　区域多机场系统是区域航空运输经济发展到一定阶段的产物。区域多机场系统通常形成于经济发达的大都市或都市圈区域，由该区域内2个或多个不同类型的机场构成。同处于我国长三角地区的上海虹桥国际机场、上海浦东国际机场和杭州萧山国际机场，虽所有权不同，但各自优势和定位都很明显，相互实现了协调发展，都跻身国内十大机场行列。尽管上海浦东国际机场旅客和货邮的吞吐量都名列前茅，但是上海虹桥机场也扮演了重要的角色。同时，萧山机场也同步发展，平衡和分担了旅客和货物的运输，最重要的是给旅客提供了最大的方便。

　　纽约都市区多机场系统包括3座主要机场，即肯尼迪国际机场(JFK)、纽瓦克自由国际机场(EWR)、拉瓜迪亚机场(LGA))和几座小型机场。肯尼迪国际机场是纽约最繁忙的机场。纽瓦克国际机场是纽约地区第二大繁忙机场和全美第五繁忙的国际门户机场，是联邦快递(Fedex)在该地区的货运枢纽。拉瓜迪亚机场在纽约主要机场中的规模很小且运输量少，运营纽约地区的短途国内航班，主要服务对象是对时间比较敏感的商务旅客。

　　纽约都市区多机场系统有以下特点，整合机场和地面交通，将机场纳入城市综合交通体系，明确机场服务功能定位和提供机场服务各有不同侧重等。但是，纽约地区各机场之间并不存在产权隶属或者是控股关系。各机场保持协调运营的关键是纽约州和新泽西州联合设立了纽约新泽西港务局，并赋予其广泛的综合规划职能、较强的基础设施资源控制能力和拥有跨区域协调能力的组织机构。

　　从国内外区域机场群的发展经验来看，系统内机场间的关系是一种“竞争”与“协调”的关系。“协调”是区域机场系统内的主要方面，但系统内机场间的竞争仍然不可避免。系统内各机场在实际运行过程中，根据各自市场定位制订战略方案的同时，也不能完全放弃其他类型的市场需求。在努力维持区域机场系统协调运作的同时，最大限度地满足市场需求，充分挖掘市场潜力才是系统内机场生存与发展的根本。

　　(三)京津机场的新定位

　　在以上分析的基础上，我们认为，首都国际机场和天津滨海国际机场，包括即将修建的首都第二国际机场，是服务于首都经济圈，同时辐射周边的3座机场。每座机场具体分工不同，相互协调，共同发展。

　　北京首都国际机场不但是中国首都北京的空中门户和全国对外交往的窗口，而且是中国民航最重要的功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽，是中国的第一国门。

　　天津滨海国际机场是中国北方国际航空物流中心和大型门户枢纽机场，同时发展低成本航空、公务机市场和通用航空。在北京新机场建成启用之前，天津机场是京津“双城”的第二机场;在北京新机场建成启用之后，天津机场是京津“双城”的第三机场，三大机场应该可能实现协调、同步发展。

　　对京津民航一体化发展对策的建议

　　为了实现京津民航区域一体化发展的目标，实现首都国际机场和天津滨海国际机场的战略定位，最大限度地满足国家和市场对两个机场的不同需求，充分挖掘国外、国内民航发展的市场潜力，本着“优势互补、密切合作、互利共赢、共同发展”的原则，我们提出了如下一体化发展对策的建议。

　　(一)升华京津“同城化”的概念

　　京津同城化概念提出来得比较早。2008年京津城际高铁的开通，使这一概念逐渐为各界的关注。“同城化”是经济社会发展到一定程度出现的一种经济和生活现象，是在不改变现有的行政独立的前提下，相邻的城市或区域之间加强经济合作，密切生活往来，淡化区域界线。从一定意义上来说，“同城化”也可称为城市一体化。北京和天津作为中国北方的两大中心城市，虽然定位不同，但是两大城市互补性强，合作空间大，完全可以实现共赢。目前的现状是双方的合作还很不够。北京和天津之间，人们的心理距离远远大于实际地面距离。要改变这一现状，这就需要两地政府部门在打造“双城记”方面尽快达成高度共识，让世界接受京津“双城记”的理念。

　　(二)成立京津跨区域、跨行业的协调管理机构

　　机场服务区并不总是与其所在区域的行政边界相重合的。此外，机场政策制定者和运营管理主体必须增强跨省市边界协调和合作的能力，这种能力在目前各行政区域之间交通联系日渐紧密、经济交流日益频繁的趋势下显得更重要。因此，建议在京津关于加强经济和社会发展合作协议的基础上，成立京津民航及地面综合交通一体化发展的跨区域、跨行业的协调管理机构。该机构由北京市、天津市有关领导牵头，各相关部门参与，同时请民航局、民航华北管理局派专家加入。该机构的主要功能就是加强跨区域、跨行业的沟通协调管理，促进京津的民航市场一体化发展。

　　(三)建立京津间地面综合交通系统，实现交通公交化

　　地面交通能力会在很大程度上影响甚至决定一个机场的竞争定位，并影响着整个机场体系的运营效率。今年8月，随着天津滨海国际机场二期扩建工程投入试运营，天津城市地铁将同时延伸到机场并直达两座航站楼，使得北京和天津的地铁网通过京津城际高铁实现了连通，这将大大改善京津同城的交通状况。2016年，京津城际高铁也将直接延伸到天津机场地下交通中心，且直接通达两座航站楼。但目前，天津市区到机场的地面公共交通网络还需要加强。3座机场间也需要有轨道交通直接相连。北京市和天津市的高速公路网络还需要进一步完善，可以考虑在京津之间建设双向16车道的快速客运联络道，可以命名为京津大道或者华夏大道，方便两地人员同城化工作、生活。更进一步来讲，天津机场要建立辐射周边区域的地面交通系统，比如开通到北京毗邻天津的各区县，河北唐山、廊坊、秦皇岛等地的长途班车。总之，天津市要抓紧建立起航空运输与高速铁路、高速公路、城市轨道交通等多种运输方式协同运营的工作模式，逐步形成货运无缝连接、客运零距离换乘的综合交通运输体系，并实现与北京路网的有效衔接，为京津航空发展一体化和“双城记”创造条件。

　　(四)国家经济组织迁移到天津

　　尽管目前首都机场的综合交通体系已经非常完善，但是进出机场的地面交通的拥堵也是出了名的。同时，首都机场的机场容量，尤其是旅客容量已经接近饱和。究其原因，还是由于北京是中国的政治、经济和文化中心，集聚了各种各样的优质资源。这也造成了城市管理的巨大压力和人民生活的种种困难。

　　所以，在京津经济一体化的进程中，如果国家能够有计划地把一些目前位于北京市中心的部分国家经济组织、社会团体和研究机构搬迁到天津，这样既突出了北京作为全国政治、外交、文化中心的功能，又增强了天津作为中国北方经济中心的功能。

　　(五)天津市要加大对天津民航的扶持力度

　　杭州萧山国际机场紧邻上海两座机场，但是今年的旅客吞吐量已经轻松超过了2000万人次。这个成绩的取得，很大程度上是由于浙江省经济的高度发达，商务旅客众多。同时，杭州也是全国甚至全世界著名的旅游目的地，旅游客源巨大。各种各样的航空出行需求保证了杭州机场旺盛的客源。

　　天津市要加大对天津机场与航空运输业发展的扶持力度。在大力发展经济的过程中，天津市要重点发展服务业、旅游业等第三产业，加大第三产业在GDP中的比重。同时，结合天津港的开发，充分发挥港口和航空运输联运的优势，空港、海港并举，推进北方国际航运中心和物流中心建设，大力发展航空港经济。做好本市旅游资源的宣传推广工作，让国内外更多游客把天津作为旅游目的地。

　　(六)培养天津基地航空公司，完善航线网络

　　在京津民航一体化发展过程中，天津滨海国际机场需要更大的勇气和决心，要承担更多的责任和付出。靠行政命令式的航线调控和分流，不能解决根本问题和所有问题。要通过市场的手段，做更多的市场调研，让更多的航空公司开通到达天津的航线，完善航线网络布局，加大重点城市的航班密度，更有针对性地满足本区域内的民众的出行需求。同时，要培养壮大基地航空公司的实力，吸引更多的运力投放天津。

　　天津机场要制定完善和灵活的收费价格机制，对航空公司和旅客收取较低的航空业务费用，以吸引更多的航空公司，特别是低成本航空公司选择开通天津机场的航线。同时，积极发展公务机市场和通用航空市场。此外，还要进一步提高机场的服务水平，优化服务流程，完善服务体系，让旅客在天津机场享受到更好的体验。

　　(七)加强沟通，相互配合，优化资源配置，满足更广泛的需求。

　　首都机场的战略目标和定位是建设大型国际枢纽机场。目前，虽然首都机场空域、时刻已经接近饱和，但是2012年，首都机场的中转旅客545万人次，仅占总旅客吞吐量的6.12%。而中转旅客的比例恰恰是国际枢纽机场主要的指标之一。因此，如何推动枢纽战略持续升级，促进国际竞争力稳步提高，将首都机场打造成为与首都经济圈乃至中国经济发展相匹配的国际枢纽，是首都机场面临的“大”了之后的新课题。

　　基于共同的利益，京津两地机场要联合开展政府公关，争取到地方政府的扶持政策和行业主管部门的政策支持，加强京津机场间航线营销业务的信息交流，积极协调相关部门，共同完善华北地区的空域管理。

　　天津机场在积极拓展客源和加强对航空公司营销的同时，也要充分发展货运。作为京津机场共同合作和优化资源配置的措施，我们建议先期可以考虑把部分首都机场的全货机航班逐步转移到天津机场。(作者系民航第35期中青班第一小组学员)

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