法制和责任：《航班正常管理规定》的关键词

　　2014年5月中下旬，中国民航局网站上发布了《航班正常管理规定(征求意见稿)》。由于涉及航班延误处置问题，一时间关注甚多，有广大群众的质疑，也有不少专家学者从不同角度的解析。笔者算业界首个分析2004年“民航局航班延误经济补偿指导意见”法律性质和效果的人，也长期关注我国航班延误及纠纷治理问题。近两日，笔者接到不少媒体采访，为避免电话采访的口误及明晰某些问题，特结合民航局治理航班延误的历史和现状，对该规定解析一二，一家之言，仅供参考。

　　该规定共8章61条，若正式出台应属于民航局颁布的规章。从形式上看，该规定立法结构完整、逻辑清晰、重点突出，表达明确。从实质内容上看，既是对已有航班正常管理文件(治理航班延误问题)的归纳、汇总、明晰，也有一些创新，尤其是针对广大旅客反应严重的问题，如机坪长时间延误、航班大面积延误、投诉等，予以专章规定，颇具重点性和针对性。

　　通读全文后，笔者感受到该规定的四个特色或亮点，进一步可归纳为“法制”和“责任”这两个关键词。

　　一、延误治理法制化

　　航班延误问题是民航运输的痼疾，是世界民航均要面临的问题。不过，我国航班延误问题不仅仅是延误率或正常率的问题，不是一个数据或者航空公司竞争指标，她演变成为航旅之间明显的对立，甚至演发为群体性事件，构成社会不安定因素。其实，民航局一直在大力治理航班延误，出台过许多规范性文件，最出名的当属2004年的“航班延误经济补偿指导意见”。近年来尤其加大治理力度，甚至将航空公司的航班正常率与航线、时刻挂钩，民航人都知道，没有航线和时刻，那就是丧失市场和生命。可见治理力度之大，处罚之重。然而，延误依旧存在，延误纠纷不断。其中有客观的原因，如恶劣天气频发，天空日益拥挤，旅客权益需求增加等，但从法律分析，也源于规范性文件的低效力或无效力。尽管民航局发布的规范性文件对于被管理者(航空公司、机场、空管等)而言是要遵守的，但规范性文件缺乏法律强制力以及其天然的缺乏法律责任要件导致很多管理措施无法落地，而民航局要依之处罚又缺乏法律依据。因此，规范性文件只能以指导、建议、示范的面孔世人，缺乏法律的威仪，治理效果可想而知。

　　该规定就是对前期若干规范性文件中的治理措施予以归纳、汇总，使之体系化、明晰化;同时，对于实务纠纷较多的问题，如非航空公司原因导致的始发航班取消、延误的旅客食宿费用问题，虽然之前民航规章《中国民航旅客、行李国内运输规则》(CCAR271)(简称《国内客规》)中有规定，但实务做法不一，纠纷不断，该规定予以了重申和强调。

　　该规定将延误治理法制化，这是依法治国进程在民航的落实和体现。

　　二、延误责任明晰化

　　该规定明晰了两个层面的责任，一个是航空公司与旅客之间的责任。主要体现为第22条，“发生航班延误或取消后，承运人或地面服务代理人应当按照下列情形为旅客提供食宿服务。(一)由于机务维护、航班调配、机组等承运人自身原因，造成航班在始发地延误或取消，承运人应当向旅客提供餐食或住宿等服务。 (二)由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因，造成航班在始发地延误或取消，承运人应协助旅客安排餐食和住宿，费用由旅客自理。(三)航班在经停地延误或取消，无论何种原因，承运人均应负责向经停旅客提供餐食或住宿服务。”该条并非本规定首创，1996年3月1日施行的《国内客规》就有规定，只不过表述为：“由于天气、突发事件、空中交通管制、安检以及旅客等非承运人原因，造成航班在始发地延误或取消，承运人应协助旅客安排餐食和住宿，费用可由旅客自理。”一个“可”字模糊了责任边界，也易引发纠纷。这次的规定则明确了不同原因延误的责任承担，旅客和航空公司应依法承担责任，依法维权。

　　另一个层面是明晰了航班运行各保障单位之间的责任。航空运输是系统化的活动，航班正常不仅仅需要航空公司的努力，更需要相关单位的保障。对此，广大旅客并不清楚，一旦航班不正常就归咎于航空公司，而航空公司在整个民航体系中直接面对旅客，但背后有其无法控制的因素。而要厘清这些关系，不是签订保障协议就可以解决的。该规定明晰了保障单位的义务，尤其是确定了不履行保障义务的法律责任，如，第54条规定：“地面服务代理人有下列行为之一的，由民航管理部门给予警告，责令改正。逾期不改正的，处以3万元以下罚款：(一)违反本规定第十二条，未按照规定配备足够相关设施设备或保障人员，影响航班正常运行的;”其产生的约束力远大于保障单位与航空公司签署的协议或者其他政策性文件。当然，从某个角度而言，也是通过规章的公开透明让旅客了解航班正常的不易，了解每一个主体应履行法定义务，为自己的行为负责。

　　三、先进理论、经验推广化

　　国情不同，航班延误及延误纠纷治理方法不同，但是借鉴国外已有的理论经验，并结合本国多年的实践摸索，也可以探寻一些较好的治理措施。该规定中也体现了借鉴国外先进经验，理论转化为实践，并通过立法予以确认、推广的特点。如，机坪长时间延误处置就是借鉴了美国停机坪长时间延误法案而来，虽然没有如美规定般重处，但也是在延误治理中的有益创新，这也是对旅客大量投诉、质疑、批评的回应。

　　一些实务经验教训也总结上升为立法，以便今后有法可依，有据可循。如第38条第三款规定：“地区承运人和外国承运人应具备受理中文投诉的能力。”这源自于不少外航不接受中文投诉引发纠纷。

　　大面积航班延误处置一章的规则也较多体现了我国治理航班延误的经验汇总。

　　四、强化信息建设、重视旅客权益

　　在航班延误治理中，延误信息的通报问题一直是理论和实务的热点。此次规定中不乏多处、各方位提到信息建设。如，第十六条：“承运人及其航空销售代理人在售票时应将旅客联系方式等信息准确录入旅客定座系统，确保能及时告知旅客航班动态信息。”第二十条：“在掌握航班延误、取消信息后，各单位应按照各自职责，做好信息告知工作。(一)承运人应通过官方网站、呼叫中心、短信、电话、广播等方式，及时、准确地向旅客发布航班延误、取消信息及航班动态。 (二)候机楼内的公共平台应向旅客通报航班延误、取消信息。(三)航空销售代理人应按承运人要求将航班延误、取消的信息及时告知旅客。(四)空管部门应及时将天气状况、流量控制和航班放行等信息告知承运人和机场。(五)各单位应加强协调，确保对外发布的航班信息一致。”第二十七条：“发生机坪延误后，承运人应每30分钟向旅客告知一次航班动态信息，包括延误原因、预计延误时间等。”

　　另外，字里行间读出对旅客权益的保护，尤其是强化旅客投诉的接受和处理，这是化解航班延误纠纷的有利措施之一。当旅客拥有良好而高效的投诉处理渠道，旅客才会逐步放弃现场维权。

　　总之，该规定反映了目前我国航班延误治理的现状和主要措施，也创新地提出了一些方法。尤其通过立法强化责任，重点解决针对性问题等规定是很不错的，当然，该规定无法事无巨细、面面俱到，加之，航空运输的系统性和延误治理的复杂性也会不断产生新的问题，因此，以该规定为引，需要我们进一步思考航空公司延误补偿规则的制定、航班延误原因认定、保障单位具体保障措施、行政检查处罚实效性等问题。

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