我国新一轮通用航空发展如何破题?

　　通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括直接参与经济建设的工业、农业、林业、渔业和建筑业作业飞行，以及提供社会公益服务的医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、教育训练、文化体育等飞行活动，还包括提供交通和消费服务的公务航空、私人飞行、通勤与短途运输、空中游览等飞行活动。

　　通用航空既是我国有上百年历史的传统行业，也是新时期我国战略性新兴产业的重要组成部分。通用航空机动灵活、快速高效，能够兼顾我国不同区域和经济社会发展各个阶段的需求，加快通用航空发展有利于推进我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和生态环境绿色化的协同发展。通用航空准入门槛低、投资体量适中、应用范围广，是我国打造大众创业、万众创新和增加公共服务、公共产品“双引擎”的共同选项。通用航空产业链长、产业带动和就业拉动作用显著，有望成为经济新常态下推动产业转型升级、推进“中国制造2025”的新经济增长点。

　　站在新的起点

　　一是发展速度加快。“十二五”期间，我国通用航空企业数量、机队规模、飞行小时三大指标复合增长率分别达到21.0%%、18.3%、14.6%，领先于国民经济整体增速，高于同期铁路、公路与民航运输发展速度。在全球通用航空器交付市场上，我国市场份额已从2004年的0.7%增长至2014年的10.4%，成为全球最具活力的市场。在近期我国经济下行压力较大的背景下，通用航空2013-2014年作业量不降反增显示了行业活力。

　　二是投资旺盛。从投资主体来看，通用航空运营企业从2010年底的111家增加到2015年6月底的263家，各类通航产业园区从2010年的28家增长到140余家;从投资总量来看，我国通用航空行业聚集投资估算超过1700亿元人民币，其中近5年新通用飞机销售总额约600亿元。

　　三是环境持续改善。2010年以来，国务院、中央军委、发改委、工信部、民航局连续出台政策措施，从低空开放、产业定位、研发制造、军民融合、财政补贴等角度鼓励通用航空发展。目前，我国可供通用航空起降的机场(含运输机场、临时起降点)超过500个、各类直接从业人员超过1.3万人，公共维修设施、飞行服务机构等保障体系建设开始起步。

　　尽管行业发展加快、前景良好，但通用航空整体规模偏小、企业活力不足、产业竞争力不强的局面没有整体改观，目前我国通用航空机队规模不足美国的1%，约为巴西、南非的8%和14%，近年来飞行总量增长速度与国家、行业和公众的预期还有一定差距。与此同时，通用航空运营企业亏损面近60%，2013年以来，民航局对通航企业补贴10亿元，用以维持企业的整体生存。

　　四个短板

　　首先，市场体系有待完善。我国通用航空要素资源紧缺、基础设施不足，制约了市场配置资源的决定性作用。例如我国通用机场、维修等公共基础设施数量不足、结构不合理，多数工农林业作业的通用机场或临时起降点远离城市和社区，难以用于社会服务、交通、消费类飞行。尚未建立航空油料、航材配件等生产资料的供需交易平台，航空汽油仍是指令性生产与供应。成熟机长等专业技术人才稀缺，通用航空产业金融、中介代理、信息服务水平较低。低空空域作为通用航空不可缺少的生产要素供给严重不足，未实现公开、透明和有效的配置，飞行量上不去是诸多产业或企业发展难题的重要背景。不少通用航空企业采用“全产业链经营”模式，实质是以企业摊大饼来替代市场，专业化与集约化程度低。

　　市场机制不完善制约了企业降低成本、扩大生产的能力，整体提高了我国通用航空服务的基础成本。以我国通用航空飞行总量中占60%以上的飞行培训业务为例，2014年我国境内在册学员数量已经少于赴境外培养学员，尽管我国民营飞行院校业务量还不饱和，但我国每年流失的飞行员训练费用已超过10亿元，说明我国通用航空整体市场环境不具备竞争优势。

　　其次，产业动力机制面临转换。我国通用航空企业数量增长快于机队规模增长，机队规模增长又快于飞行总量的增长，增长结构不尽合理，企业机队规模和飞机利用率持续下降， 2014年我国通用飞机日利用率仅0.94小时，企业平均机队规模仅8.2架，说明通用航空规模增长更多依靠投资增量和鼓励政策，新技术、新业务、新生产方式的产业推动作用明显不足。

　　前些年发展较快的几类业务发展受阻，例如公务航空增长受政策影响增速大幅减缓，由于能源价格下降，导致海上石油平台飞行在内的工业作业量在2014年下降12.6%。

　　依靠飞机销售利润和产业园地产增值推动的传统产业动力模式难以持续。一方面，飞机销售业务受到飞机利用率持续下降的影响难以保持高增长，新增筹建企业数量减缓也开始影响飞机销售;另一方面，随着房地产业热度下降，地产增值对产业开发的推动作用也开始减弱。通用航空发展越来越需要通过增强市场开发能力、转变经营方式、提升运营效率来获得内生动力。

　　第三，产业发展中的不协调、不配套。我国自主制造能力滞后，不能满足国内需求，我国通用飞机进口比例超过70%。由于机型分散，多种进口机型存量不足以吸引国外制造商在境内建立航材库和维修支持，需要赴境外维修或停飞等待航材运输，这导致我国运营企业不仅生产工具购买成本高，保有成本也高于国外。

　　在产业投资结构上，一些地区盲目引进通用航空制造项目，规划产能明显超过市场承受能力，某省仅“十二五”期间规划达到的通用航空制造产能就与全球总销量相当。此外，部分地区在通用机场建设上盲目追求高标准，投资大、成本高导致投入运营后亏损。

　　在运营业务结构上，我国通用航空业务集中在传统生产作业与飞行训练，通常在通用航空发达国家占较大比例的私人飞行、企业自用飞行在我国还处于空白状态，远不能满足社会需求，一些企业家为了飞行爱好成立通用航空企业，更多爱好者不得不赴国外飞行以满足飞行爱好。

　　最后，政策协调机制有待建立。通用航空产业系统性强，涉及诸多管理部门，一个部门单独的产业促进政策往往难以奏效，但任一部门配合不力就可以拦下产业发展。各管理部门之间的政策和职能协调还有待加强，例如，一方面我国对开展通用航空作业、购置作业设备和安全设备提供补贴，另一方面却对国内尚无生产能力的飞机和航材进口征收较高的税费。2014年《政府核准的投资项目目录》将通用机场项目下放到省级政府核准，但机场选址、机场空域的审批流程未配套改革;通用机场属于公共基础设施，但各级政府对通用机场的建设和运营缺少支持和补贴。目前目视航图制作、低空空域航行情报、航空气象服务的主体尚未明确，导致部分公共服务缺失。部分领域存在职能交叉、多头管理的现象。

　　通用航空领域的简政放权需要各部门协同推进，通用航空是以中小企业、民营企业和私人使用为主，制度敏感性高，一旦制度要求超出承担能力，就将严重抑制市场需求。我国尚未建立通用航空飞行常态化、便捷化的政策环境，企业将过多精力、资源投入到满足程序性和合规性要求，降低了企业活力与创新能力。

　　强基础 促改革 惠民生

　　一是以基础设施建设为抓手推进产业的规模化、市场化和社会化发展。基础设施建设是增强通用航空效用、提高产业吸引力、降低企业经营成本的重要手段，也是政府的重要职责之一。

　　应在大型城市规划建设公务及通用航空机场，在偏远边疆、少数民族聚居区和其它交通方式难以覆盖的区域，增加通勤机场布局。通用机场规划建设应进一步厘清中央与地方事权，中央财政重点支持国家重要交通节点的疏缓机场、公务机场和通勤机场，区域性、地方性通用机场则由地方政府和企业主导建设;完善航空汽油的储、运、销、供体系;提高低空通信、导航、监视、气象保障能力和航行服务能力;规范通用机场收费，支持成立独立于机场管理机构的固定基地服务机构(FBO)，鼓励通用机场、地面服务机构之间的正当竞争。

　　二是建立跨部委协调机构，加强产业发展的顶层设计。通过联合制定通用航空产业发展规划，推进通用航空领域改革，加强政策协调和职能配合清除阻碍产业发展的政策障碍，形成政策合力。

　　加快推进低空空域管理改革，切实提高通用航空飞行的便利性;进一步简化通用机场建设审批流程，缩短审批与验收时间;研究调整国内尚无生产能力的通用航空器进口关税与增值税，制定针对购买国产通用航空器的补贴政策;完善通用航空的金融、保险服务，加大对通用航空的信贷支持力度，提供适用于通用航空的保险产品;加强民航局与中航工业在通用航空领域的科研与适航合作;推进跨部委的通用航空综合改革试点，加快试点经验的推广;研究无人机领域的技术应用和产业发展，探索建立跨部委的联合监管机制。

　　三是以推广通用航空的社会服务，带动产业配套体系的完善。政府主导的通用航空社会服务业务有利于获得各界支持，有利于在产业发展初期快速推进基础设施建设和专业性服务体系，在稳固和发展作业类通用航空的基础上大力发展社会服务类通用航空，可以为消费类通用航空的繁荣发展奠定基础。

　　应当通过政府购买服务的方式，在企业储备航空应急救援力量，重点增加中型以上直升机储备。支持企业利用合适机型提供通勤航空和“基本航空服务”，总结试点经验，在地面交通不便的偏远区域推广通用航空短途运输。推动通用航空城市服务功能，提高城市管理水平。引导企业开展航空医疗救护业务，在有条件的地区、高速公路普及航空医疗救护，协调相关政府部门、社会组织和保险机构，逐步将航空医疗救护纳入到公共医疗保障体系。

　　(作者：吕人力，原文发表于《瞭望》2015年第35期。)

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