发展临空经济与机场净空保护应实现互利共赢

　　保护机场净空是机场安全运行的前提条件，也是发展临空经济的重要保证。各级地方政府要将民航业作为加快经济发展方式转变和调整经济结构的重要抓手，真正实现发展临空经济与机场净空保护的良性互动、和谐发展。

　　城市的扩张和临空经济的发展，给机场净空管理带来诸多困难，使机场安全运行与城市建设发展的矛盾日益突出。因此，统筹协调机场净空保护与发展临空经济的关系，实现二者良性互动、和谐发展，是摆在民航行业管理部门和地方政府面前的课题，也是贯彻落实《国务院关于促进民航业发展的若干意见》的重要举措。

　　规模航空运输促进临空经济的形成和发展

　　我国航空运输的持续快速发展，不仅是为大众出行提供便利和快捷，还是一个地区发展经济、改善民生的动力，更促使各地依托航空运输网络，构建以机场为节点的综合交通运输体系，延伸产业链条规划发展的临空产业，打造新兴产业群，形成了民航业与区域经济良性互动、合作共赢的局面。

　　中国民航业的发展证明：规模航空运输能够带动临空经济的形成和发展。因为临空经济成功发展，受两个基本要素的影响，一是硬件条件，机场自身完备的设施和机场周边边界的地面交通，以及良好的商务设施情况;二是软件条件，即机场的发展战略及自身定位，机场所在区域经济发展和产业结构的合理、配套的文化科研机构，绿色的自然环境以及政府的政策支持。

　　截至2012年底，共有27个省(区、市)的51个城市先后提出54个临空经济区的规划，涉及51个机场。其中，旅客吞吐量在1000万人次以上的21个机场所在地区全部规划了临空经济区，旅客吞吐量在500万人次~1000万人次的机场中，有81.8%的所在地区规划了临空经济区。北京、天津、上海、广州等地临空经济已进入相对成熟的发展阶段，成都、郑州、重庆、杭州、深圳等地则进入相对快速发展的阶段，形成了以民用机场为支撑的航空核心产业、航空关联产业、航空延伸产业等类型的临空产业区，对推动区域经济社会发展发挥了重要作用。

　　发展临空经济给机场净空管理带来重大挑战

　　机场净空对保证飞行安全起到举足轻重的作用。加强机场净空保护，对机场安全有效运行和发展临空经济十分重要。近两年，华北局对所辖地区24个机场开展净空超高障碍物排查，以是否超出国际民航组织附件14规定作为判断依据，其中17个机场共查出152个超高或疑似超高障碍物。超高障碍物由于涉及多方利益，要反复与地方政府、建设单位、施工单位多方协调沟通，才能解决问题。华北局近期办理两起超高障碍物典型案例，反映出机场净空保护工作中存在的问题值得深思。

　　(一)天津军卫线项目：2010年10月天津市津汉公路北侧新建的200千伏高压线路，采用高压架空，线塔高度在33.9米~47米，线塔贯穿于天津机场第一、二跑道北端进近面内，距机场路道约2公里~3公里。按照《航空无线电导航台电磁环境要求》以及国际民航组织附件10要求，线塔高度和电磁幅度严重影响机场第一、二跑道的进近程序和电磁环境。该项目未经民航机场当局审批同意，也未获市规划部门审批，纯属违章建设。华北局将其定位为特别重大安全隐患，提高机场天气标准，暂停机场24架次高峰小时容量。为此，天津市高度重视，市长办公会决定斥资2.4亿元进行整改，到2012年9月完成整改。

　　(二)内蒙古呼和浩特水岸小镇项目：2011年8月发现房地产开发项目，其中有9座未严格按批复高度建设，超高批复2.3米~12.2米。为此，华北局对障碍物进行航行评估，采取调整机场天气标准和暂停新增航班审批的措施。呼和浩特市高度重视，多次开会协调，到2012年2月底将超高部分拆除完毕。

　　发生上述典型案例，笔者认为与城市快速发展和临空经济的崛起有直接关系，主要原因是：

　　一是机场净空保护意识不够强，宣传不够广泛深入，规章和标准执行不严。部分机场缺乏必要的设备、人员和完善的巡查制度，发现问题后处理不够及时。

　　二是城市规划发展与机场净空高度限制要求之间的矛盾日益突出，部分地方政府对《民用机场管理条例》贯彻执行不够有力，有的规划部门审核把关不严。

　　三是对机场净空区域范围内出现的非法障碍物处置程序和机制不够健全，个别开发商未批先建或擅自更改高度批准事项，由于责任难落实，难以及时处理新增障碍物。

　　四是审批净空项目数量大，会签部门多，审批时间长，影响工作效率。

　　统筹协调实现两者良性互动

　　保护机场净空是机场安全运行的前提条件，也是发展临空经济的重要保证。各级地方政府要将民航业作为加快经济发展方式转变和调整经济结构的重要抓手，贯彻落实《国务院关于促进民航业发展的若干意见》，依托民航业发展探寻资源型城市转型之路，培育航空大都市，为地方经济社会发展注入新生机、带来新活力，真正实现发展临空经济与机场净空保护的良性互动、和谐发展。

　　(一)明确战略目标，科学规划发展。

　　地方政府要结合机场所在城市经济产业特征和发展战略，认真研究城市临空经济区建设应采取的发展模式，把民航业作为构建现代综合交通体系、打造区域竞争优势的突破口，明确建设航空枢纽机场的定位和发展临空产业的战略目标。围绕这个战略目标，地方政府要充分考虑临空经济发展对优化城市布局、综合交通运输体系建设、推进城镇化建设的影响，以及民用机场在城市发展中的战略定位，科学编制机场总体规划和发展临空经济总体规划，统筹谋划产业布局和城市建设，严格执行国际民航组织附件14规定和飞行程序设计规定的高度，科学规划机场净空保护区、电磁环境保护区、噪声敏感控制区，合理布局支柱产业、相关产业、延伸产业和商业住宅区，避免飞机噪音影响居住环境，确保航空产业发展和区域经济布局高度契合，机场净空保护与临空产业规划开发有序推进。

　　行业管理部门要根据《国务院关于促进民航业发展的若干意见》和《分工方案》，将发展临空经济作为民航发展的战略措施，科学规划行业发展，完善机场布局，统筹安排客货航线网络，制定支持、鼓励发展临空经济的政策措施，创造有利于发展临空经济的良好环境。

　　(二)加快地方立法，依法保护净空。

　　地方政府要承担起机场净空保护的责任，必须对机场净空保护立法，使净空管理措施更符合当地实际，具有可操作性，更有利于机场净空环境控制。2010年5月，北京市出台了《民用机场净空保护区域管理若干规定》共16条，对禁止性行为、批准性行为和执法主体、工作机制、职责分工等作出明确规定。除北京外，我国上海、宁夏、安徽、四川、海南等和昆明市、徐州市、大连市、乌海市等先后出台了民用机场净空保护法规。2013年7月1日，《天津市民用机场净空及安全管理规定》正式实施，这个规定对民用机场净空及安全保护进行了规范，内容涵盖净空保护区管理、建设项目规划、飞行障碍灯设置、噪声管理、电磁环境保护及应急救援等，还对升放孔明灯、燃放烟花、放飞信鸽等净空区内禁止从事的活动，明确予以限制和规定，以确保民用航空安全。借助地方法规保护净空，有利于企事业单位、社会组织和公民增强净空保护意识，有利于依法整治、打击相关责任人，有利于营造自觉维护机场净空、创造安全飞行的良好氛围。

　　(三)完善协调机制，确保安全运行。

　　机场管理机构应当加强机场净空保护的宣传教育工作，重视净空管理专业人员培训，配备必要的净空管理设施，加强净空保护区的巡视检查。发现机场及周边地区修建高层建筑、放飞气球、排放大量烟雾、非法干扰等侵害机场净空和电磁环境的行为，应当立即制止，消除飞行安全隐患。机场管理机构要健全安全运营责任制，保障机场安全投入有效实施，督促驻场各单位履行各自职责，共同保障机场安全运营。要完善与当地政府部门和联检单位的定期协调机制，配合地方政府制定机场净空保护管理规定，完善机场净空保护区内新建、改扩建建筑物的审批程序，健全净空管理档案资料、机场净空障碍物限制图和新增障碍物的处置程序。加强升空物体、周边燃放烟火爆竹和燃烧农作物、电磁干扰、鸟害的管控，提高机场安全运行水平。

　　(四)创新管理方式，提高监管能力。

　　《民用机场管理条例》第4条规定，民用航空管理机构依法对辖区内民用机场实施行业监督管理，有关地方政府依法对民用机场实施监督管理，协调解决民用机场安全运营中的问题。地方政府要通过组织协调，化解影响机场运行秩序事件，有效解决破坏净空管理的问题。行业管理部门要抓好《国务院关于促进民航业发展的若干意见》的落实，统筹规划民航业发展战略，用活用足民航资源，减少行政审批，释放市场活力等政策，引导发展临空经济。建议将国际民航组织附件14规定和飞行程序设计的高度标准统一，为实际净空管理工作提供客观依据。地区管理局和监管局要认真履行职责，依法行政许可，缩短审批周期，严格安全监管，督促辖区内民用机场安全有序运营。民航空管部门要有效开发民航空域资源，优化航路和终端区空域结构，增加机场进离场航线;加快新技术的推广和应用，提高设备保障能力，为发展临空经济提供良好的环境条件。(作者单位：民航华北地区管理局)

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