民航全面深化改革的方向的思考

　　中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议，于2013年11月9日至12日在北京举行。全会于12日发布《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议公报》，并15日发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。十八届三中全会是以习近平同志为核心的中央新一届领导集体全面谋划社会发展特别是经济领域的重要会议。十八届三中精神将指引中国经济未来的发展方向，对中国民航发展具有重要的指导意义。笔者通过认真学习《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明晰并梳理出可能影响和涉及民航领域的决定要点，在此基础上进行了粗浅的方向思考，以期待对民航新时期全面深化改革有思路的帮助和思考的启动。

　　全面深化改革的目标

　　——全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民。

　　民航全面深化改革目标应确定为推进中国特色民航市场运行体系的构建，推进民航行政体系和行政能力现代化。民航是兼具劳动密集、知识密集、技术密集、资本密集的行业，通过基于消费者真实需求的有效的市场体系构建激发出民航系统各主体、各从业者的活力乃是民航全面深化改革的方向。处理好行业经济效益和社会效益的平衡关系，运用市场机制处理竞争性航线运行中的问题，运用市场准入和转移支付等宏观调控手段处理经济不发达或老少边穷地区发展支线航空、通勤航空所面临的问题。

　　——实践发展永无止境，解放思想永无止境，改革开放永无止境。面对新形势新任务，全面建成小康社会，进而建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须在新的历史起点上全面深化改革，不断增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信。

　　“三个永无止境”和“不断增强三个自信”是实现社会发展既定目标的行动方法和主观要求。对民航发展有重要的借鉴意义，依据三中全会最新精神，统一思想、全面审视、科学微调，审慎制定民航新一轮深化改革的方向和目标，认真做好民航系统顶层设计工作。

　　逐一落实既定方针

　　——到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。

　　《决定》为全面深化改革制定了时间表，这同十八大提出的确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标是一脉相承的。具体到民航领域就是促进民航强国战略提出持续安全、大众化、全球化、便捷化的四大战略目标全面实现。实现这一目标的路径就是按照2012年8月国务院下发了《关于促进民航业发展的若干意见》(国发〔2012〕24号)和国务院办公厅于2013年元月颁布《促进民航业发展重点工作分工方案》的既定方针逐一落实。

　　政府角色转换

　　——政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵。

　　民航局的职责和作用是保持我国民航运行的整体安全和市场稳定。加强中西部机场建设的综合规划的执行力度，推进全国公共航空网络的建设;消除对地方、民营航空公司的实质性歧视政策，切实建立国内航空市场的公平竞争环境;对竞争性航线的恶性竞争和非竞争性航线的高价垄断重点监管，维护市场秩序，保护消费者利益。

　　——政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。

　　作为代表国家管理民航事务的政府部门，民航局应进一步明确自身的行政事权和市场角色，注重加强行业发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。彻底做到政企分开，“当好裁判员，别误当运动员”，稳步推进民航相关事业单位改革工作，建立民航领域的政府综合采购体系(服务、研究、教育等)的形成。

　　坚决市场化

　　——紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

　　针对民航行业特点，重新认真梳理民航各种资源的类别和其对市场的影响程度，能市场化的要坚决市场化，比如：竞争性航线和国际航线的票价;必须行政管理的要坚决行政管理，比如：空防安全保障和机型适航认证;如果市场和行政手段均无法有效解决的问题要创新管理机制，比如：飞行员合理流动和空域资源开发。

　　——完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节，提高透明度，接受社会监督。完善农产品价格形成机制，注重发挥市场形成价格作用。

　　民航属于大交通领域，符合公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节的属性。民航领域的市场决定价格机制要区别对待，梳理现有航线，按照其竞争程度划分为竞争充分航线(枢纽之间、枢纽和省会之间等)和公用服务航线(支线机场和省会之间、支线机场之间等)。对于竞争充分航线政府对其价格管理完全撤出，将定价交给市场自由竞争形成;对于公用服务航线政府要制定指导价，并在科学测算基本运营成本的基础上给予相关运营航空公司合理的补贴，鼓励市场主体提供公用事业、公益性航空服务，保障相关群体的基本航空出行需求。

　　发挥制度优越性

　　——必须毫不动摇巩固和发展公有制经济，坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力。必须毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，激发非公有制经济活力和创造力。

　　民航发展事关国计民生，坚持民航市场主体的公有制主体地位和发挥其主导作用这一点仍需毫不动摇的坚持，特别是在支线航空、通勤航空、老少边穷地区航空运输等民航发展相对落后的层面，要运用政策和补贴等手段积极引导公有制航空公司加以保障，发挥民航的社会效益。而对竞争已经十分充分的干线航空、枢纽间运输要做到政策的充分撤出，让公有制和非公有制经济主体公平、自由竞争，确保两者在核心民航资源的可获得性和成本支出一致，甚至在一定程度上向非公有制经济主体倾斜，以鼓励其做大做强，激发其活力和创造力，以带动民航运输市场的良性竞争局面的形成。

　　——积极发展混合所有制经济。完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。

　　以发展混合所有制民航市场经济主体为目标，积极推进民航经济主体的新一轮体制改革。重点在三大航空运输集团和三大航空保障集团的职能转变和深化改革，拟计划撤并六大集团，将核心资产注入股份公司，非核心资产剥离，最终形成三个航空旅客运输股份公司、两个航空货物运输保障股份公司、三个机场管理股份公司、一大航空服务保障股份公司的以国有资产控股采用股份混合所有制的民航市场主体。以“淡马锡模式”为参考，探讨设立中国民航投资基金，代表国家对上述九个股份公司的国有股份进行资本管理，着重推进将国有民航企业的资本管理和企业运营分开运作。可探讨中国民航投资基金战略投资非公有制民航企业或引导非公有制资本投资国有民航企业的双向机制。力争在民航国内运输市场形成以混合所有制企业主体参与构成的，基于消费者真实需求的良性市场竞争环境。

　　——支持非公有制经济健康发展。非公有制经济在支撑增长、促进创新、扩大就业、增加税收等方面具有重要作用。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。

　　民航需要支持并鼓励非公有制资本投资民航领域，以参股或独资的形式参与民航市场运作。特别是鼓励其参与并投资国内旅客运输、通航机场建设、通航运营、航空物流、民航服务保障等领域。

　　抓住机遇，以开放促改革

　　——适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。

　　积极推进民航经济主体参与国际市场竞争，探索以资本输出和管理输出的方式参与国外优质民航资源的竞购，以开放的态度引入国外的专业化经理人团队参与，将世界最先进的管理方法和理念注入到我国民航经济主体的核心管理领域，以国际化视野推进民航强国战略的实现。

　　——抓住全球产业重新布局机遇，推动内陆贸易、投资、技术创新协调发展。创新加工贸易模式，形成有利于推动内陆产业集群发展的体制机制。支持内陆城市增开国际客货运航线，发展多式联运，形成横贯东中西、联结南北方对外经济走廊。推动内陆同沿海沿边通关协作，实现口岸管理相关部门信息互换、监管互认、执法互助。

　　民航应着力保障国家级总体经济布局规划，特别是加强对内陆地区承接沿海及世界产业转移的支持力度，架起内陆经济核心城市和我国沿海、边境口岸、国外市场的国际国内空中客货运输桥梁，在航线设计、运力投放、航权管理给予政策及资金的倾斜。

　　军民融合深度发展

　　——推动军民融合深度发展。在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制。

　　依照我国目前的空域管理体制，民航运输空域使用受空军管理制约过大、过多。我国空域管理体制改革需坚持军民融合深度发展，找准国家领空安全和人民方便出行的平衡点。建立起总参和民航局务实协调的长效机制平台，从根本上解决我国民航因使用空域不足而产生的流量控制导致的航班延误的难题。同时，通用航空发展已经逐渐显现出成为我国新的经济增长点的潜质，通航大发展的最大阻碍就是低空空域开放，这也是最能体现军民融合的领域。(发表于《中国民用航空》杂志2014年第2期 )

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