民用无人机“黑飞”亟待立法规制 应涵盖4方面

  　　据《瞭望东方周刊》报道，全球每卖出10架民用无人机，就有7架为中国制造。目前，无人驾驶飞机(下称无人机)广泛应用于应急救援、环境监测、航拍测绘等多个领域，近期有向互联网、物流等新领域发展的趋势，前景广阔。但也要看到，民用无人机存在法律风险，应尽快出台民用无人机法律规范。这不仅是保护企业和消费者的需要，更是行业发展的必备前提。

　　民用无人机的法律风险

　　民用无人机的问题主要体现在两个方面:一是民用无人机的法律属性不明。民用无人机是否属于航空器目前没有明确的规定。航空器是一种特殊的动产，我国法律法规对其作了规定，比如物权法第24条规定，船舶、航空器和机动车等物权的设立、变更、转让和消灭，未经登记，不得对抗善意第三人。民用航空法对民用航空器优先权、适航管理等作出规定。刑事领域对航空器也有一些特殊的规定。但是，由于民用无人机的法律属性不明晰，不仅难以进行统一的登记管理，而且在出现法律纠纷时，适用普通不动产的法律制度还是适用航空器的法律制度也成为难题。二是民用无人机监管规则尚不健全。由于无法进行妥当监管，民用无人机有被滥用的可能。这是各国对民用无人机发展普遍担忧的问题，也是民用无人机企业未来规模化发展和应用领域受到限制的主要原因。

　　目前来看，民用无人机应用可以预料的风险有两个:第一，可能被用于违法行为。第二，飞行时对其他飞行物和地面人员可能构成安全隐患。民用无人机违规飞行对民航客机产生影响的事件以及危及地面人员生命财产安全的事件，已屡见报端。

　　各国监管情况及争议

　　由于民用无人机在民用领域发展较晚，各国关于民用无人机的监管规则都处于起步阶段。对民用无人机应该采用什么样的监管政策，目前仍处于激烈的博弈状态。支持宽松监管的主要是使用商家和生产商。他们认为，对无人机严格监管不利于民用无人机的发展;而支持严格监管的一方认为，必须充分考虑公共安全。

　　英国现行的无人机管理办法由英国民航局制定，禁止无人机接近繁忙航道的150米附近范围;无人机必须距离任何航空器至少50米以上;禁止使用重量超过20公斤以上的无人机，不到20公斤的无人机可以在操纵者视线范围之内使用。英国上议院欧盟委员会近期发表了有关民用无人机的报告，列举了无人机的好处，例如适合“执行单调、肮脏以及危险的工作”，建议欧盟实施统一的拥有人登记制度。该报告指出，为了确保无人机不会被用于非法用途，在初始阶段应该实行企业和其他专业使用者的登记制度，然后逐步扩大到所有的使用人。这份报告同时强调建立资料库，以便官方追踪和管理无人机的使用，以及无人机的飞行范围。

　　法国曾发生多起身份不明的微型无人机夜闯巴黎事件，法国政府准备采取多项反击措施加以控制，比如在雷达的协助下，开展测试新型侦测拦截无人机的实验活动，以对这些非法侵扰法国领空的行为进行侦测和遏制;通过对无人机进行登记注册、强制保险，安装空中可追踪芯片，填补现行法规中的管理漏洞。与此同时，法国内政部和国防部加强了对恶意无人机用户的制裁措施。目前，禁飞区的无人机操作行为将被处以长达一年的监禁以及4.5万欧元的罚款。

　　我国立法现状及建议

　　我国民用无人机的法律属性尚不明晰，没有建立统一的登记管理制度，在法律适用中可能出现争议。同时，由于民用无人机管理立法的落后，无法解决民用无人机可能带来的安全问题。尽管从2009年开始，中国民用航空局颁布了《民用无人机空中交通管理办法》《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》《民用无人机适航管理工作会议纪要》《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》等，但上述规定的内容比较笼统，而且缺乏强制执行效力和可操作性，申请流程也不明确，很多无人机操作者很少申请空域，“黑飞”仍然非常普遍。据悉，中国民用航空局正在制定“无人机空域管理规定”，主要针对民用无人机，将包括飞行计划如何申报，申报应具备哪些条件，以及在哪些空域可以飞行等内容。工业和信息化部正在研究民用无人机企业的准入问题。关于具体内容该如何规定，行业内和法律界争议均较大。尽管困难很大，但是面对民用无人机已经在网络上热卖、民用无人机的投资和研发越来越多的形势，出台正式、明确的民用无人机监管规定迫在眉睫。这不仅是一个法律问题，更是一个安全问题。只有在我国民用无人机适航管理不断完善、适航管理要求和技术标准逐步健全、市场化运营合法规范的前提下，航空安全与公众利益才能得到更好的保障，我国民用无人机产业才能进入健康、快速的发展轨道。

　　有关民用无人机的法律规定，应该至少涵盖以下内容:第一，明确民用无人机的法律属性，根据其型号进行划分，明确哪些民用无人机属于航空器，哪些属于一般动产。第二，建立民用无人机的登记管理制度，通过登记注册，掌握其销售、使用、流转情况。第三，建立民用无人机的适航标准，明确其飞行的时间、空域、航线、高度等标准。第四，建立民用无人机企业的准入条件和监管规则等一系列管理规范，通过对民用无人机企业的严格监管，规范民用无人机市场。

　　(作者为中国社会科学院法学研究所副研究员)

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