大型新机场布局规划中的问题及建议

　　当前，我国民航业快速发展，一些大型新机场规划和建设项目加快推进。在机场规划中，由于机场自身的定位和规划建设模式的问题，在布局规划中仍然存在一些问题。在今年3月份召开的北京新机场总规评审会上，民航局副局长周来振说，“机场规划要功能效率优先，体现规划建设为运营服务的理念。航空公司和社会公众是机场的用户，他们的感受是新机场规划建设成败的关键。”基于此，本文对目前大型新机场布局规划方面普遍存在的问题及原因进行分析，并试图提出改进的建议。

　　1.机场布局规划中的问题

　　近年来，为了满足日益增长的交通运输需求，改善当前机场建设滞后的局面，并且发挥基础设施投资对经济增长的支撑作用，国内机场建设速度明显加快。按照规划，“十二五”期间，我国共新建82个机场，迁建26个机场，改扩建109个机场，开展36个机场建设前期研究。预计“十三五”期间，新建机场数量仍将处于快速增长时期。

　　其中，随着部分大型机场的容量趋于饱和，而原址扩建又存在较大制约，现有大型机场搬迁和新建第二机场的数量也在增加。仅目前处于可研阶段的就包括北京、青岛、成都、厦门、大连等五个千万级以上的大型新机场，此外尚有多个城市在进行新机场的选址论证。大型新机场建设对区域民航业发展、综合交通运输体系以及区域产业布局的影响至关重要。因此，新机场布局规划的合理性倍受关注。并且，大型新机场为了满足中远期的发展需要，建设规模较大;而位于一二线城市，土地资源相对紧缺;基地航空公司数量较多，发展需求强烈。因此，在布局规划中资源分配的矛盾更加突出。

　　机场作为公共交通基础设施，其规划布局首先应立足于满足用户的需求。旅客是整个交通运输服务产品的最终用户，航空公司是运输服务产品的提供者，而机场只是其中的一个环节。换句话说，机场将自身服务提供给航空公司，并作为其产品的一部分，提供给最终旅客。因此，航空公司才是机场的直接用户。

　　但在目前一些大型机场的布局规划中，并没有以航空公司的运营需求作为出发点。我们往往发现，靠近候机楼位置被作为机场预留用地，或者直接作为商业开发用地，而航空公司基地则被布置在整个机场红线的边缘。机场为了实现整体的功能分区，将航空公司的基地设施分散在多个区域，并不考虑航空公司的运营流程和管理需要。在区域内的资源分配中，例如机务、货运、航食等保障领域，机场也会争取获得好的资源，以更多的参与到今后的业务竞争中。即使机场自身没有保障能力，也希望通过获得的资源作为引进外部合作的条件。甚至机场希望全部设施由机场统一建设、航空公司只能租用。

　　而这必然导致在新机场建成后，航空公司在使用中面临区域分散，运输距离长的问题，造成效率下降和成本上升。在保障业务方面，将存在产权不清、运作模式复杂和租赁协议的各种矛盾，等等。为了服从整体功能分区，多个区域内的预留开发用地，可能造成土地资源的闲置。

　　2.原因分析

　　产生这些问题的原因，一是当前的机场建设模式。机场建设指挥部是负责机场建设的临时机构，由地方政府牵头、机场参与组建，通常与机场建设公司是“一套机构、两个牌子”，除了发挥统筹协调的职能外，更多的代表了机场的利益。二是机场建设理念的问题。并没有完全把用户需求作为出发点，而很大程度上是从机场今后的经营管理角度出发，希望扩大规模和投资以增加经营资产，集中布局以便于管理，以及希望从所有可能的资源分配环节分得一杯羹。三是与之相关的，机场经营体制的问题。其经营性企业的性质决定了无法回归到公益性基础设施的定位上，要面临自身的经营发展压力，必须从未来的盈利模式考虑。因此造成了既负责基础设施的建设，又要参与到其中的经营竞争中，既当裁判员、又当运动员的局面。

　　《中国民用航空发展“十二五”规划》中曾指出，“深化行业管理体制改革。确立航空公司的核心地位，建立航空公司、机场、空管协调发展的机制。深入推进机场管理体制改革，强化机场公益性质。”目前一些大型机场建设模式和理念，显然不符合上述定位。民航局局长李家祥曾多次指出，机场应定位为公共基础设施，注重发挥民航业对经济的拉动作用，而不是依靠机场盈利。

　　在当前经济发展新常态下，政府对基础设施的建设投资更加注重盘活存量、做优增量，强调引导社会资本和企业投资。而在当前大型新机场的规划建设模式下，许多保障性业务的设施，原本企业希望投资建设的项目，变成优先由政府投资，或者政府与机场共同投资，显然不利于盘活存量资本和提高投资效率。

　　3.建议

　　为了提高大型机场规划布局的合理性，建议：

　　(1)转变机场定位，弱化机场经营理念和竞争思维，强化公益性基础设施理念和服务思维，更多从满足旅客需求、满足航空公司运营需求的角度出发，优化布局。地方政府加大对机场的财政支持，推进机场公司由经营性向管理型转变，逐步回归公共设施的定位。

　　(2)优化当前机场的规划建设模式，强化地方政府的主导作用和民航局、地区管理局的指导作用，更加注重核心功能的完善、布局的合理性，控制总体规模、确保资源节约，以及注重投资的有效性，充分发挥社会资本、企业投资在机场建设中的积极作用。机场建设指挥部由地方政府牵头，机场、基地航空公司、空管等各方共同参与，更好的满足各方利益和诉求。

　　(3)探讨优化当前统一功能分区的模式，避免每个区域预留发展空间，造成当期设施过于分散，资源闲置浪费。将单体大候机楼、单一中心模式，改为分期建设多候机楼、多个功能中心的模式，缩短区域内的运输距离和旅客的通行距离。更注重机场的核心功能，摈弃机场建设中存在的“贪大媚洋求怪”现象。

　　归根结底，当前机场规划布局、理念和建设模式存在的问题，深层次原因还在于当前机场的管理体制。除了应该转变理念、优化布局和建设模式外，更重要的还应从顶层设计上推进机场管理体制改革，理顺政府、机场、航空公司及其他保障企业之间的关系，清晰各自定位和职能。只有这样，才能充分释放市场活力和发展动力，有利于未来枢纽机场的建设和发展。

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