民用机场管理机构行使行政权力再研究及立法建议

　　一、研究背景和意义

　　根据2009年7月1日起实施的《民用机场管理条例》，民用机场属于公共基础设施，具有向公众提供公共服务的属性。2004年民航机构改革后，地方民航局改制成为企业，各地方省份大多成立了由各省国资委履行出资人职责的有限责任公司作为机场管理机构，根据《民用机场管理条例》“运输机场的安全和运营管理由依法组建的或者受委托的具有法人资格的机构(以下简称机场管理机构)负责。”各地方机场管理公司被赋予了管理民用机场的职能。

　　根据《民航法》和《民用航空安全保卫条例》作为有限公司或股份有限公司的机场公司除普通的管理职能外对于机场安全以及相应的航空安全管理具有行政职权并承担相应责任。对机场机坪及候机楼控制区的管理及安全检查对于第三方航空公司与乘机人之间的运输合同有着重大影响。

　　与此同时，机场公司与航空公司之间、机场与旅客之间、机场与商户之间还存在着不同的民事关系，一些是普通经济合同、一些是通过合同形式把机场行政权限民事契约化的行政合同、还有一些是基于公共场所管理人与旅客之间的一般民事责任。这些不同法律关系混合在一起，对区分机场管理机构应有责任带来不小的麻烦。

　　此外，由于某些历史原因，作为机场管理机构的机场企业法人下属有典型国家行政机关的机场公安局，作为行政机关隶属于企业法人的特例，在机场行政管理中发挥着重要作用。

　　综上，民用机场中存在行政机关的行政权力、被授权企业的行政权力、普通民事权利义务之间，《合同法》等普通法律规定与《民航法》、《航空安全保卫条例》等民航专业法规的相互转化。

　　本课题意义在于梳理民用机场管理机构所拥有的行政权力，使其清晰化。防止与民事关系混同。指导民用机场管理机构作为公共基础设施管理人所进行的行政执法及行政立法工作。提高依法治企水平。

　　二、民用机场管理机构的性质

　　我们是谁?

　　跟据《民用机场管理条例》“运输机场的安全和运营管理由依法组建的或者受委托的具有法人资格的机构(以下简称机场管理机构)负责。”

　　(一)我们是以营利为目的的企业法人。

　　民用机场管理机构首先是企业法人，具备以下三种特征，一经核准登记成立，二是从事营利性生产经营活动的经济组织，三独立承担民事责任。由此可见，企业法人的第一特征使其经济性，即以盈利为目的。

　　(二)我们是公共事业的管理者。

　　民用机场是公共基础设施。同城市交通设施一样，它服务于国家和地方经济，为公众的出行和地方经济的发展做出极大的贡献。因而，公共基础设施的性质是民用机场最突出的体现。民用机场管理机构是公共基础设施的法定管理者。

　　综上民用机场管理机构既是营利性法人又是公共事业的管理者，这个双重身份即是我们的肖像。我们的一切活动都要围绕这两个身份进行。

　　三、民用机场管理机构的行政主体资格

　　《民用机场管理条例》中明确规定“民用机场是公共基础设施”，作为民用运输机场的安全和管理的负责人，民用机场管理机构是具有行政职权的。即民用机场管理机构是行政主体。

　　(一)民用机场管理机构行政主体资格的法理基础

　　“行政主体，是指享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织。”

　　国家行政机关是最主要的行政主体，此外依照法定授权而获得行政权的组织，也可以成为行政主体。而机场管理机构即是被法律规章授权行驶行政权的企业法人。

　　现实中《民航法》及《民用航空安全保卫条例》、《中国民用航空安全检查规则》等赋予了民用机场管理机构行政权力。

　　(二)民用机场管理机构具有行政权力是职权责相统一的体现

　　民用机场管理机构负责运输机场的安全和运营管理，这是法律规章赋予它的职能。对于民用机场管理机构而言，这项行政职能作为法定职能必须按照法律的要求行使，不可自由支配和处分，既不能转移，也不能放弃。不行使、或者未依照法律规定行驶，必然会带来相应责任。那么赋予民用机场管理机构行政权力是保证机场管理机构能够顺利履行行政职能的必要条件。符合职权责相统一的要求。

　　(三)民用机场管理机构作为专业化的管理机构运营和安全一体的特性

　　民用机场作为专业化强的基础设施，其运营和安全管理不可分，现有行政权基于对公共基础设施人员财产安全保护而设立，安全涉及机场运营的各环节那么行政职权也就会涉及到机场运营的各环节，运营与安全密不可分那么也就和行政职权密不可分。机场管理机构作为机场这一公共基础设施的运营者天然具有保障公共基础设施中财产和不特定多数人的能力，也就应当具有该行政权力。

　　四、民用机场管理机构所具有的行政权力种类及法律渊源

　　首先作为民航业基本法的《中国民航法》赋予了民用机场“采取措施，保证机场内人员和财产的安全。”(第六十五条)并“依照环境保护法律、行政法规的规定，做好机场环境保护工作。”(第六十七条)的职责。这是机场管理机构具有行政权力的根本法源，可以说这个授权很模糊并不明显，具体授权还散布在其他法规和规章中。

　　1996年7月6日国务院令发布实施的《中华人民共和国民用航空安全保卫条例》在民用机场设定了控制区(含候机隔离区)并确定了详细管理权限，规定“人员与车辆进入机场控制区，必须佩带机场控制区通行证并接受警卫人员的检查。”(第十三条)并对机场警卫人员做了授权“乘坐民用航空器的旅客和其他人员及其携带的行李物品，必须接受安全检查;拒绝接受安全检查的，不准登机，损失自行承担。”(第二十六条)“安全检查人员应当查验旅客客票、身份证件和登机牌，使用仪器或者手工对旅客及其行李物品进行安全检查，必要时可以从严检查。已经安全检查的旅客应当在候机隔离区等待登机。”(第二十七条)“进入候机隔离区的工作人员(包括机组人员)及其携带的物品，应当接受安全检查。接送旅客的人员和其他人员不得进入候机隔离区。”(第二十八条)，以行政法规的形式授予机场安全检查人员针对“不特定多数人”的行政检查权和拒绝行政相对人进入机场控制区的权力。

　　在具体执行上，民航局于1999年6月1日发布施行的《中国民用航空安全检查规则》以部门规章的形式对国务院的《安全保卫条例》做了补充，明确规定“民用航空安全检查部门(以下简称安检部门)。依照有关法律、法规和本规则，通过实施安全检查工作(以下简称安检工作)。防止危及航空安全的危险品、违禁品进人民用航空器，保障民用航空器及其所载人员，财产的安全。”(第三条)确定了机场安监部门的职责。 “乘坐民用航空器的旅客及其行李，以及进入候机隔离区或民用航空器的其他人员和物品，必须接受安全检查”(第七条)确定了机场安检部门所拥有的权力以及“拒绝接受安全检查的人员，不准登机或进入候机隔离区，损失自行承担。”(第四十四条)的法律后果，并确定了“对核查无误的旅客，应在其登机牌上加盖验讫章。”(第二十二条)的法定程序。这与国务院发布的《安全保卫条例》共同作用赋予了机场安监部门准许人员、货物进入机场控制区的行政许可权。

　　2008年2月1日民航局颁布施行的《民用机场运行安全管理规定》将民用机场管理机构制定的管理规定作为“在机场范围内的任何单位和个人”(不特定多数人)都必须遵守的通行规定，赋予了机场范围内规范性文件的地位和强制力。(“第六条 在机场范围内的任何单位和个人，应当遵守有关机场管理的各项法律、法规、民航规章以及机场管理机构为保障飞行安全和机场正常运行所制定的并经民用航空主管部门批准的各项管理规定。”“第二百九十八条 航空运输企业及其他各驻场单位未遵守机场使用手册及机场管理机构为保障飞行安全和正常运营所制定的并经民航主管部门批准的管理规定的，由民航总局或民航地区管理局给予警告;情节严重的，处以10000元以上30000元以下的罚款。”)这是行政立法权的体现。

　　此外《规定》还明确要求机场管理机构须与驻场单位签订明确安全责任的行政合同——《机场运行安全协议》明确划分各自在机场安全中应负的责任，以弥补法律法规在具体实践中的不足。(“第四条 机场管理机构与航空运输企业及其他驻场单位应当签订有关机场运行安全的协议，明确各自的权利、责任、义务。”)

　　同样是《民用机场运行安全管理规定》，将民用机场管理机构具有的安全管理职能从机场场区延伸到机场净空保护区内，建立了“巡视检查制度”，对场区周边的净空环境进行检查，这是行政检查权的表现。(“第一百六十八条 机场管理机构应当建立机场净空保护区定期巡视检查制度。确保任何可能突出障碍物限制面的建筑活动或自然生长植物在影响机场运行之前被发现。”“第一百七十二条 巡视检查中发现新的障碍物或净空条件发生变化时，应当及时将新障碍物的位置、高度等情况通报空中交通管理部门、当地城市规划行政主管部门和民航地区管理局，并尽可能迅速予以拆除。拆除前应当立即考虑以某种方式对航空器的运行加以限制，并设置适当的障碍物标志和障碍灯，并积极协调、研究解决办法。”)

　　《民用机场运行安全管理规定》为民用机场管理机构创设了行政检察权但却没有给予作为重要保障的行政强制权和行政处罚权，根据《民用机场管理条例》机场管理机构在对机场净空状况核查后应当“立即制止”并“书面报告民用机场所在地县级以上地方人民政府”由他们“采取有效措施，消除对飞行安全的影响”(第五十二条)由此可见，对违反机场净空保护的行政强制和行政处罚权在地方人民政府。与机场管理机构的行政检察权是分离的。

　　同时，《机场航空安全保卫条例》授予隶属于机场管理机构的民航机场公安局“负责对民用航空安全保卫工作实施统一管理、检查和监督”(第三条)的权力。并对机场控制区审查颁发通行证(行政许可)，对违反民航安全的违法行为赋予了行政处罚权。

　　综上，民用机场管理机构具有的行政权力类型有以下几种：

　　(一)行政检查权

　　(二)行政许可权

　　(三)行政立法权

　　(四)行政合同的签订权

　　(五)民航机场公安机关的行政处罚权

　　五、现有机场管理机构行使行政权力的误区和存在的问题

　　(一)机场管理机构作为行政主体这一性质认识不清

　　社会各阶层现对机场管理机构属于行政主体的定性认识不清，存在不同的理解，这直接导致了民用机场管理机构行政权力从立法上到程序设计上的模糊和不完善，民用机场管理机构行驶行政权力的执法程序、行政复议机构和程序、行政诉讼程序不健全。着重体现在民用机场管理机构的执法人员没有行政执法证，以及行政决定没有设置相应行政复议机构上。

　　同样这一认识不清也体现在民事关系和行政法律关系混同上面。机场管理机构与在机场范围内活动的单位或个人是民事上的平等主体，是消费者与经营者，还是行政主体与行政相对人经常区分不清，这也经常会造成我们是要服务还是要安全的矛盾。这与机场管理机构具有民事主体和行政主体的两面性是有联系的，明确而不是回避机场管理机构是行政主体这一性质，有助于梳理并最终解决这个矛盾。

　　(二)机场管理机构与驻场单位签订的安全合同是行政合同不是民事合同

　　民事合同与行政合同的区别除了是否有一方是行政主体外在于“签约目的是为了公共利益还是为了个体私利”“是否是为了完成行政主体的行政职权而签订”。根据这个区别，机场管理机构根据各规章条例要求与驻场单位签订的《航空安全保卫协议》、《机场运行安全协议》、《残损航空器搬移协议》等安全合同属于机场管理机构完成对机场安全管理职能的行政合同而非民事合同。一旦发生纠纷除由民航主管部门裁决外，可采取的是行政诉讼而不是民事诉讼。

　　同样机场范围内外包项目合同中的安全条款也不能简单地理解为民事条款。具体性质需要分析。

　　(三)机场管理机构行政权力法律渊源立法层级低已不符合现有法律规定，且不符合现有形势发展。

　　如上所述，民用机场管理机构行政权力的根本法源《民用航空法》中并未明确规定民用机场管理机构的行政权力，而实际具有可执行意义的法律条款则散布在规章、条例这种下位法中，立法层级低。分布零散，重叠率高，有些需规范的内容因单行条例适用范围的问题没有被规范。

　　这直接带来的后果就是对于民用机场管理机构行政权力没有统一的法律规范进行规制，也因为立法层级低的问题，无法设定行政强制权和行政处罚权，诸如“行政许可权”也因为国家对行政立法权的收紧摇摇欲坠。

　　根据我国《立法法》和《行政许可法》，在现行法律体系下法律和行政法规可以设立行政许可，在没有法律和行政法规的情况下，地方性法规也可以设立行政许可。而规章仅仅是可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。

　　通过上面的叙述我们可以看到，民用机场管理机构行政许可权的依据，目前还主要是部门规章。这是违反我国现行立法体系的。

　　根据国务院2013年9月19日发出的《关于严格控制新设行政许可的通知》(国发〔2013〕39号)“对已设定的行政许可，要加强跟踪评估、监督管理。”现有的部门规章还处于有效状态，但该《通知》也规定“国务院法制办要加强对国务院部门规章的备案审查，对设定行政许可、增设行政许可条件，以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式变相设定行政许可，以非行政许可审批名义变相设定行政许可或违法设定行政许可收费的，要按照规定的程序严格处理、坚决纠正。”可以预见不远的将来部门规章作为设立行政许可的合法性依据必将不复存在。这需要我们未雨绸缪。

　　此外，各地方机场管理机构在地方立法方面做了许多努力尝试，也取得了可喜的成果，但地方立法地域性强，移地换法，各地规定不同对于民航这种高机动性的运输企业尤其不适合，推动国家层面立法显得更为重要。

　　(四)机场管理机构行政权力缺少相应具有实际强制力的行政强制权和行政处罚权支撑。

　　机场管理机构具有行政检查权和行政许可权以及受民航行政主管机关背书认可的行政立法权(不能设定行政强制和行政处罚)。这些权属给予民用机场的安全管理而存在，但实践中我们会发现，在行政相对人拒绝检查、冲关冲卡或者不按照飞行区管理规定活动的情况下，民用机场管理机构不具有强制力，需要借助民航机场公安机关的行政强制和行政处罚来实现管理，但实践中公安机关并不总是到位，对于不构成刑事犯罪或者治安案件的违法行为并没有管辖权，大部分功能限于“存在式警告”不能实际作为。究其根源是公安机关的行政权力与民用机场管理机构具有的行政权力并不契合的原因。解决这个问题还是要考虑给予机场管理机构相适应的行政强制权和行政处罚权，需要上位程序设计和上位立法。

　　(五)现有民航法律规章限于程序化业务化规定，存在立法漏洞。

　　现有民航法律规章体系更多的是技术面操作面上的条块化立法，针对某一岗位或者安全检查的某一程序进行设计，某种程度上缺乏整体考虑，比如对安全检查后误检、漏检的救济措施和程序没有进行设计。举例而言如果打火机进入控制区，那么安检机构作为行政许可权的实施者权力已经实施完毕，依职权并不能限制进入控制区人员持有打火机，因为那是行政强制或者行政处罚的问题，恰恰机场管理机构并不具有这一权力。而具有行政强制权和行政处罚权的公安机关，因为现行法律没有给予它判定持有打火机违法并采取措施的权力，出现水土不服的现象，法理上也不能作为。这就存在一个过检后对于影响航空安全的行为无人管、无权管的局面。

　　这个矛盾仍然需要通过通盘考虑统一立法来实现。明确机场管理机构的行政主体地位并给与和现行机场管理形势相适应的行政权力有利于拨乱反正，防止水土不服的尴尬局面出现。

　　六、各地机场管理机构解决行政权力矛盾的尝试

　　2004年机场属地化改革以来，面对各种矛盾机场管理机构也做出了许多努力和尝试，但并不能从根本上解决问题。

　　(一)行政合同管理的优缺点

　　机场管理机构根据各规章条例要求与驻场单位签订的各种安全方面的行政合同以及外包合同中的安全条款把机场管理机构行政强制权和行政处罚权变通成为合同义务和违约责任，这的确有效缓解了机场管理机构不具有行政强制权和行政处罚权的权力结构缺陷。但需要注意的是，这种“强制权和处罚权”只有签订了安全合同或者安全条款才有效。并不针对于合同外的第三人。机场管理机构不可能与所有可能在机场范围内出现的单位或个人签订安全合同。这就存在法律漏洞。

　　机场管理机构所具有的行政权力针对的对象是不特定多数人(行政相对人)，双边或者多边的行政合同解决不了这一矛盾。

　　(二)建立联合执法机构的优缺点

　　近年来，针对机场管理机构强制力差的问题，许多机场尝试了建立由公安、工商、税务、机场等部门参加的联合执法机构。通过各部门职权上模糊地带的混同，一定程度上起到了增强机场管理机构强制力的问题。但实际上，这种方式并没有真正解决问题，机场管理机构的行政权力仍然没有明确下来，通过借用其他部门的权力，“似乎可以管辖”并不是根本解决方案，一些民航部门独有业务范围仍然没有规范性文件覆盖。这些矛盾不可能全部通过人的能动性解决。

　　(三)地方立法的优缺点

　　如上所述方立法存在地域性强，立法层级低的问题。除了移地换法导致的各地方不同标准的混乱外，层级较低的地方性行政法规和规章在设定行政许可、行政强制权、行政处罚权上有着诸多限制，并不能完全解决现有矛盾。

　　七、建议推动国家层面的民航立法或者修法。

　　综上，推动国家层面的民航立法修订《民用航空法》或者单独立法明确民用机场管理机构行政主体资格，将现有散落的行政权力作为整体考虑统一起来，并根据国家现行立法体系基于程序安排给予相应的行政强制权和行政处罚权，是尤其必要的。

　　它将对机场管理机构认清自己民事主体和行政主体双重身份的定位、内涵以及未来理顺安全与服务、管理与经营、公益与盈利等等复杂关系具有重大意义也必然会产生深远的影响。

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