我国《反垄断法》对民航业规制的可行性分析

　　摘要：民航业的特殊技术要求如：沉淀成本大、投资大、回收期长、收益率低、规模经济与范围经济使其成为一种自然垄断行业，确定其为自然垄断本是为节约成本、提高效率，然而在我国，在民航业市场拥有垄断地位的民航企业发展却并不尽如人意，处于亏损和粗放经营状态。本文以我国三大民航垄断企业的相关数据为例证明目前我国民航市场发展的不经济型，并分析造成该现象的根本原因，从而结合我国《反垄断法》分析能否对我国民航业的现有状态进行规制，从而实现民航业经济发展效率，提高资源的优化配置。

　　关键词：自然垄断 行政垄断 反垄断法

　　一、 我国民航运输业的现状

　　民用航空是指利用各类航空器从事除军事外为国民经济服务的飞行活动，包括商业航空和通用航空，本文所研究民航运输业专指商业运输。截至2012年底，我国共有46家航空公司，其中国有控股公司36家，民营和民营控股公司10家[1]， 尽管航空公司数量增加，但主要运输总量仍集中在国航、南航、海航和东航四家国有控股公司中，其中国航以占有客运市场28.9%最高，而剩余42家航空公司共占运输量的9.3%。以下为2012年中国部分航空公司运营数据： [2]

　　从直观的行业集中来看，民航业最大规模的三家企业市场份额几乎达90%，以美国经济学家贝恩[3]对产业集中度的分类，我国民航业市场为寡占型结构，垄断性极强。根据我国《反垄断法》第2条和第5条的规定，我国反垄断法对依法自由竞争、扩大产业经营规模而形成的垄断地位且并不滥用的行为不作约束，但若形成垄断地位的方式不合法，如采用垄断协议、经营者集中等方式，则受反垄断法约束和制裁。那么，我国民航业的垄断格局是如何形成的?

　　二、 民航业垄断地位形成分析

　　(一)自然垄断行业范围

　　经济学将市场发展因严重依赖资源条件分布而无法竞争或不适宜竞争称作自然垄断，[4]由此与资源有关的电信、电力、石油、天然气、交通运输行业就属于自然垄断行业。自然垄断又与规模经济和范围经济等概念相联系，规模经济指生产更多产品时增加的成本越来越少，即若想降低成本就应扩大生产规模，而范围经济意味着扩大生产规模时，联合生产要比单独生产的成本低，这就使得涉及自然资源的行业中很可能会出现多家企业联合或由一家大型公司提供某一产品或服务，而该企业虽然形成了市场垄断地位，却是为了节约成本、有效利用有限资源、实现经济效益，这符合经济学的根本目的，即达到生产可能边界，实现稀缺资源的优化配置。民航业的发展不仅需要昂贵的现代化飞机、还需完善的技术地勤基础设施、空中网络线路分配等，前期投入巨大而收效较慢，实际对资本和土地投入要求大，因此民航业成为自然垄断行业具有合理性。正如日本《航空法》110条1款“关于《独占禁止法》的例外适用”，就将民航业中的垄断协议、经营者集中行为排除本国《独占禁止法》适用。[5] 从经济学普遍性角度分析，我国民航业形成垄断地位具有经济合理性，应豁免我国《反垄断法》，然而实际上，我国民航业的发展还具有独特的中国特色。

　　(二)行政手段的参与

　　分析我国三大航空公司的股本结构，共同点是皆由国家控股，国家就国航、南航、东航分别持股40.6%[6]、 52.8%[7]、55.02% [8]，即我国民航业由国家掌握，呈国有企业形式垄断，这种特殊的垄断市场结构主要由于我国在民航业发展的特殊环境。

　　我国的民航事业创建于1949年11月，初创时期的中国民航规模很小、基础薄弱，仅有 12 架小型飞机。[9]因此在1980年以前，我国民航实行以军队领导为主的政企合一的管理体制，民航局既是政府管理机构，又是直接的经营机构。此时的民航业更像政府的直属机构，不产生市场竞争力，政府作为企业的法定代表人即使政策的制定者又是政策的实施者，民航业市场结构属于完全意义的行政垄断。政府为发展我国民航事业，自然利用其行政职权将有关资源集中，形成前期的民航资源垄断现象。

　　十一届三中全会之后，1980年的《民航要走企业化的道路》文章以及1987国务院批准中国民航局《关于民航系统管理体制改革方案和实施步骤的报告》的行为，使我国民航业开始航空公司与机场分设体制改革，但此时的航空公司皆为国有独资企业，国有资产监督委员会是所有民航企业的唯一股东，实际与前期的完全行政垄断无异。[10]

　　直到2002年民航企业进行兼并与重组，形成了现在的国航、东航、南航三大航空运输集团，国家对民航运输业由独资转变为控股，由行政管理向行业投资者转变。然而，尽管国家在民航运输市场形成过程中已转变角色，企业股权也发生变动，但前期积累的资源集中并未重新分配，仍旧直接转移给现有航空公司，使得三大航空公司实际成为政府利用职权干涉公共资源的直接红利享有者，不同于一般“从无到有”的发展的企业，三大航空公司自诞生就享有政府给予的资源特权、优惠政策，因此使后期民航运输市场的发展一开始就没有公正的平台。从我国特殊的大型企业发展历程来看，我国民航运输业国有企业形成垄断地位与行政干预密不可分。

　　从我国特殊经济发展模式分析，我国民航业垄断现状不仅有其自然资源限制的特性，更多是行政手段的干涉使得本该由市场发挥作用的竞争领域在最初就因为企业地位的不平等而陷入市场失效，这就证明三大航空公司取得垄断地位的方式并非由于自主竞争，不符合《反垄断法》第5条的规定，是违法取得的垄断地位。

　　三、 国有企业垄断地位对民航业发展影响

　　(一)消费者价格负担和服务欠缺

　　价格的形成基本依靠供求和成本，在竞争市场中，因过高的价格可能失去竞争优势，因此若要取得收益，采取降低成本或提高产品的需求量是最基本的方法，对于民航运输业，因地勤设施、飞行器、航空站的建立都需高新技术的支持，大量考虑安全的技术使得“沉淀成本”不易降低，因此相对可行的措施是航空公司通过优化自己的航空路线，使得同量燃料的燃烧可以获得出售更多的舱位，同时提高自己的服务质量，以增加顾客，用规模经济的原理降低成本。而在我国，因为垄断地位的存在，因此机票价格是否合理存在质疑，例如从北京飞往海口共2738公里，全价为2230元(即使打折也是在此基础上)[11]， 美国纽约飞往洛杉矶共2806英里，票价为370.23美元[12]， 换算成人民币以及与里程相比是我国较贵。同时，在春节期间民航机票普遍涨价，从供需关系来讲，春运期间，顾客增多需求增大，且航运公司成本未变，航空公司只会增加收益。在这种情况下，机票价格在春节期间上涨，增加消费者负担，显然是不合理的，这应该是滥用市场支配地位的方式之一。

　　其次，航班正常率低，飞机的无秩序晚点、早飞现已为司空见惯，2012年，航空公司计划航班250.2万班次，其中正常航班187.2万班次，不正常航班63.0万班次，平均航班正常率为74.83%。其中飞机不能正常起飞、到达的原因主要还是航空公司自身原因：[13]不改善自身服务方式，但仍维持高价格，这本身违背竞争市场的秩序，同时不合理的价格和不良服务实际是对消费者公共利益的侵害：

　　(二)抬高新企业进入行业门槛，缺乏国内竞争活力

　　在我国民航业需拥有较高资质，涉及土地、资本和劳动等生产要素的集中，我国《民用航空法》第92、93条对设立航空公司应当具备的条件进行了详细规定，包括规范航空器、专业航空人员、符合特别规定的最低注册资本以及法律法规其他规定，对于一般企业而言，资本规模、技术水平等方面就限制其进入。而作为“准政府机构”改制而来的三大国有企业因历史行政职权造成资源的积累，拥有得天独厚的设立条件，这对鼓励各种类型的企业尤其是民营航空企业的发展是不利的，且我国限制外资在民航业的投入，因此形成了国有企业集团缺少竞争的结构和环境。

　　(三)缺乏国际竞争力

　　根据2012年国际航空运输协会数据统计，我国在国际运输中并不具有优势，根据定期航运的飞行里程来看，我国国际定期航班里程仅为美国的1.11%、英国的1.25%[14]， 虽然我国领土面积大于美国，但民航市场规模仅相当于美国民航市场规模的 8%，且全行业总收入为3889.8亿元，仅占世界总数的 9.1%。[15]其原因主要有：以安全和领空主权的名义，使绝大部分空中资源被空军独享，从而人为地缩小了我国可利用的空中资源和民用航空市场;[16]空中市场开放程度低，市场的发展和开拓主要依靠我国政策的补贴，不是基于合理的航线安排和技术支持，且飞行成本较高，是我国机票价格相对国外较高，因此在国际市场上不具有竞争力。

　　(四)经营效率低，浪费资源

　　我国民航业发展一直有着航空油料成本、飞机利用率低(折旧损失大)、客座率不高的问题，仍以三大航空公司为例：

　　首先在原油提供上，国外航空公司往往借助在石油期货市场的对冲操作来冲销油价上涨带来的成本风险，而我国航海原油供给是中国航空油料总公司独家经营，中航油完全垄断油源和全国机场的储备供油设施，不承担成本的油料供应公司随行就市、“水涨船高”，不采取任何防范措施，导致中国航空油料成本价格比国际市场高出50%~80%，这也是造成我国航空公司成本居高不下、缺乏竞争力的原因之一。[17]在航空器材供销方面，中国航空器材总公司隶属民航总局，代表航空公司采购飞机，实际上也扮演着中介商的角色，如果航空公司不能就基础设施和飞机供应采取直接订货的方式，很容易收到价高质次的飞机和其他设备，也将导致飞机折旧率低、修理费用高等问题。

　　其次客座率不高也导致飞行成本的增加，可能导致每一位乘客最终承担的费用增加，而这实际是不合理的航线经营结构造成。由于我国支线航空发展相对滞后，所以没有形成运营成本较低的轮辐式航线结构，[18]而是以城市对式的航线结构为主。缺少支线航空为干线航空输送客源，使干线航空的客座率无法提高，这导致了航空价格居高不下，也使航空运输的快捷、便利优势大打折扣，抑制了对航空运输的需求。

　　四、《反垄断法》对民航业改革的可能性

　　从以上分析来看，我国民航企业集团的垄断行为一定程度上侵害了普通消费者的公共权益，同时又导致本行业国际竞争力和经济效益的低下，对于行业产业结构的调整也产生了阻碍作用，因此从国家经济长远发展来看，应该对民航企业的垄断状态进行改革。上文已分析了我国民航企业垄断地位的形成包括自然垄断和行政垄断，由于行政垄断通过行政权力对于市场经济的任意干涉和破坏，排斥合理竞争者，使得民航垄断没有很好地实现自然垄断的价值，因此应该对民航垄断形式进行矫正。我国在2008年正式实行《反垄断法》，旨在合理配置资源，提高经济效益，其分章规定了非法垄断行为，并授权国家机关进行调查和依法作出处理，那么《反垄断法》能否纠正民航业的垄断状态，笔者做以下分析：

　　(一)民航业实现市场竞争的可能性

　　1.改变民航企业垄断地位的不可行

　　根据我国《反垄断法》第7条规定关系国家经济命脉、国家安全、军事等的行业即使占有控制地位，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，也即国家对国有企业已形成的垄断地位予以肯定，即使其取得垄断地位的方式不为《反垄断法》认可，但国家也对其正常的经营活动承认。从这一角度分析，对“非法”形成垄断地位的民航企业则不能进行拆分或分割，需继续保持其完整，这与我国经济发展仍处于初级阶段有关，但不能否认这样企业的存在本身是对市场经济主体平等这一原则的破坏。

　　2.纠正垄断企业的垄断行为可行性

　　详解《反垄断法》第7条，国家只是对民航企业垄断地位的行为不予制裁，但处于垄断地位却又继续实施《反垄断法》中规定的“垄断协议”、“经营者集中”、“滥用市场支配地位”非法行为的，应当接受《反垄断法》的制约。尤其是2012年《最高院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第9条对于公用企业滥用市场支配地位的案件应当减轻原告的举证责任的规定，使得自然人、法人或其他组织对国有企业滥用垄断地位的违法行为有了胜诉的可能性，因此也证明对于拥有支配地位的国有企业，其违反《反垄断法》实施垄断行为，《反垄断法》有实现法律效力的可行性。那么，在民航运输业中，对于选取原油、航空器、飞机配件等民航运输公司可以从竞争市场中寻找合作对象的行为，就不应该由中航油、航空器材总公司继续垄断，应当在此采购方面引入市场竞争，当中航油滥用市场支配地位阻碍其他企业仅进入原油、器械竞争市场时，《反垄断法》应当对其进行规制。

　　(二)《反垄断法》规制民航业竞争的不足

　　考虑到我国民航业现有发展水平，行政垄断因为其覆盖广、影响深应当是我国现阶段反垄断的重点，尤其随着技术的发展，其他企业可以满足经营民航业的条件，然而可竞争且盈利大的干线运输几乎由国有航空公司所包办，其他民营航空公司只能去争夺客源少或偏远更难开发的支线运输，政府部门凭借着对航线的分配权常常不当干预民营航空公司的重组并购等内部业务使得中小航空公司的生存更加艰难。因此利用《反垄断法》纠正政府滥用行政行为排除、限制竞争的行为才是恢复民航业竞争市场的最主要救济措施。

　　《反垄断法》第5章专章规定国家行政机关和法律、法规授权的组织不得滥用行政权力干涉市场，其中滥用行政权力的行为主要包括限制商品地区流通、区域招投标、区域经营等涉及经营者的具体行政行为以及概括性制定行政法规、规章的抽象行政行为，比照行政主体在民航业的行为，政府并未限制民航业区域发展，因此这里可能涉及的是《反垄断法》第37条，即关于行政机关以行政法规、规章、其他规范性行为的方式限制竞争的行为。但细分析，行政机关确定三大民航企业形成垄断地位并不是以不允许其他民营企业进入该市场的方式，而是以行政决定、决议、命令等其他规范性行为将原本的政府机构转变为具有市场性质的企业，这种行政行为不在《反垄断法》规制的行为范围内，但正是这种“政府”转变成“企业”的行为使改制后的企业拥有作为政府机构时后续的资源，从而在行业市场中自然形成垄断企业，实际上国有企业这种企业形态的存在本身在进入市场时就打破了市场公平、公正的秩序。

　　同时，根据我国《行政诉讼法》和《最高院关于关于执行<>若干问题的解释》中对受案范围的规定，行政主体不因做出抽象行政行为成为被告[19]，部分抽象行政行为只能在上一级行政机关受理行政复议过程中审理。而对于很多行业的政府改制企业命令、决策皆由国务院做出，又属于宪法赋予国务院的职权范围，因此对这样的行政行为实际是无法监督和约束的，那么由此不因合理竞争产生，而是由“政府机构”改制成“企业”从而形成天然垄断地位的行为就无法得到《反垄断法》的规制，这应该是《反垄断法》在规制民航业竞争市场中不足之处。

　　五、 总结

　　通过了解我国民航业发展现状、历史以及分析三大国有航空公司形成垄断的原因，我们可以得出以下结论：第一，《反垄断法》在约束民航国有企业垄断行为具有一定的可操作性;第二，政府改制企业后，企业应该彻底摆脱政府过去的红利，应该与其他形式的企业实现资源要素的实质公平然后再以平等主体进入市场竞争;第三，《反垄断法》在约束市场竞争的垄断行为，尤其是国有企业形成垄断地位的行为还无法约束，是目前《反垄断法》的不足之处，但如何与行政法规相联系，共同对政府命令、决策等行为进行约束，这实际是行政法的范围了。(作者为北方工业大学法学院硕士)

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